Svar på høring om endringer i prisopplysningsforskriften – drosjeregulering

Vi viser til høring om endringer i prisopplysningsforskriften publisert på regjeringen.no 12. juli 2017.

Forbrukerombudet fører tilsyn med at næringsdrivendes markedsføring og bruk av standardvilkår i kontrakter som inngås med forbrukere er i tråd med kravene som følger av markedsføringsloven.

Departementet foreslår en rekke forskriftsendringer som primært er knyttet til drosjereguleringen, blant annet endringer i forskrift 14. november 2012 nr. 1066 om prisopplysninger for varer og tjenester (prisopplysningsforskriften). Denne forskriften er gjennomført i markedsføringsloven § 10 og ligger til Forbrukerombudets tilsynsmyndighet.

I høringsnotatet viser departementet til at det til dels foreligger en markedssvikt i drosjemarkedet som er preget av dårlig prisinformasjon og lite pristransparens. Forbrukerombudet kan langt på vei stille seg bak denne beskrivelsen og ønsker derfor forslaget fra departementet om å stille strengere krav til blant annet prisopplysninger velkommen.

I drosjemarkedet er det etter vårt syn viktig å gjøre søkekostnadene ved prisundersøkelser lavere og sammenligningsgrunnlaget bedre. I tillegg til et krav om oppfordret pristilbud, bør det derfor stilles konkrete krav til lettere tilgjengelige priser og det bør vurderes å innføre en prissammenligningstjeneste.

Oppsummert er Forbrukerombudets konklusjoner:

• Departementet bør legge til rette for en felles prisportal.
• Det bør reguleres nærmere hvordan priser skal opplyses om på holdeplasser og kollektivknutepunkt, samt på og i selve bilene.
• Den sivilrettslige konsekvensen av brudd på kravet om uoppfordret pristilbud bør reguleres nærmere.
• Den spesifiserte kvitteringen bør angi reiseruten med oppgitt bestemmelsessted.

Markedsføringsloven med tilhørende prisopplysningsforskrift regulerer nærmere på hvilken måte prisen skal presenteres, og inneholder en nærmere regulering av kravene til prisopplysninger i spesifikke bransjer hvor formålet er å bedre konkurransen mellom næringsdrivende og gjøre det enklere for forbrukeren å sammenligne priser, jf. forskriften § 2. I tillegg inneholder markedsføringsloven et generelt forbud mot å presentere priser på en måte som er egnet til å villede forbrukerne og påvirke valgene de tar.

I drosjemarkedet er det, som departementet peker på, flere forhold som gjør det svært utfordrende å være forbruker. Dette påvirker forbrukerne, ikke bare i valget av drosjetilbyder der det er flere alternative tilbydere, men også i valget av hvorvidt man skal velge drosje framfor andre transportmidler.

Det er i dag ikke mulig for forbrukerne å få vite den nøyaktige prisen på forhånd med mindre drosjesentralen opererer med fastpris på den aktuelle strekningen. Prisen påvirkes som regel av en rekke konkrete elementer ved selve kjøreturen, og i tillegg beregner de ulike selskapene prisen etter ulike satser. Allerede her vil man derfor stå overfor en del utfordringer som påvirker forbrukernes mulighet og oppfordring til å orientere seg i markedet og ta valg basert på sammenligning av ulike tilbydere.

Som beskrevet av departementet med henvisning til Konkurransetilsynets rapport fra 2015, Et drosjemarked for fremtiden, har drosjetilbyderne i spotmarkedet et slags monopol på tjenesten de tilbyr. I denne konteksten oppleves ikke prissammenligning nødvendigvis som relevant for forbrukerne.

Når man ser på regulering av prisinformasjon i drosjemarkedet er det derfor viktig at forslagene rent faktisk bidrar til å sette forbrukerne i stand til å sammenligne priser og at det oppleves relevant å foreta denne øvelsen.

Rent konkret innebærer forslaget at alle tilbydere av drosjetjenester uoppfordret plikter å gi forbrukerne et pristilbud før avtale om transport inngås, slik som foreslått i prisopplysningsforskriften § 25 d. Hensikten er å gjøre det enklere for forbrukeren å ta informerte valg når det kommer til pris i drosjemarkedet.

For at dette skal kunne fungere som tiltenkt, er det essensielt at man krever at tilbyderen må opplyse om at forbrukeren skal betale den laveste prisen av pristilbudet, fastpris eller taksameterprisen, slik som foreslått. For det første for å sikre at det legges ned systematisk arbeid for å gi gode og tilnærmet korrekte pristilbud, og for det andre slik at forbrukeren kan sikre at han eller hun faktisk får den laveste prisen og eventuelt kan klage dersom dette ikke er tilfellet.

I forlengelsen av det må plikten til å gi en spesifisert regning som inneholder pristilbudet, gjennomføres slik som foreslått. Vi støtter derfor departementets forslag.

Det foreslås derimot ikke øvrige krav som sikrer forbrukerne krav på prisopplysninger på andre måter, uten å måtte ta direkte kontakt med drosjetilbyderen. Forbrukerombudet mener dette er en svakhet ved forslaget.

For det første kan det være vanskeligere å trekke seg ut av situasjonen for å finne et bedre tilbud dersom man allerede har engasjert seg i en interaksjon med tilbyderen. For det andre bør fullstendige priser i størst mulig grad gjøres tilgjengelig uten at man må inngå i en interaksjon med tjenestetilbyderne. Begge disse forholdene påvirker hvor mye innsats forbrukerne legger i å sammenligne priser før de treffer et valg.

For å oppmuntre forbrukerne til å foreta prisundersøkelser etter hvert som de faktisk blir mer prisbevisste i tråd med forslagets intensjon, må man samtidig sørge for at prisene er lett tilgjengelig på alle relevante flater. Dette kan bidra til å redusere kostnadene ved å søke etter priser.

Arbeidet med jamførpriser som ble gjort av Forbrukerrådet, Norges Taxiforbund, Konkurransetilsynet og Forbrukerombudet, bør derfor reguleres slik at det er krav til veiledende prisinformasjon som er synlig fra utsiden av drosjen, på innsiden etter man har satt seg inn og på nettsidene til tilbyderne. På drosjeholdeplasser særlig ved kollektivknutepunkt som flyplasser og togstasjoner, bør det være krav til at hvert taxiselskap har et oppslag med prisopplysninger som er lette å skaffe seg oversikt over.

Departementet skriver i høringsnotatet at bestillingsmarkedet er noe annerledes ettersom man kan benytte seg av nettsidene til drosjesentralene og sammenligne jamførprisene. I tillegg har Norges Taxiforbund lansert en priskalkulator. Denne gir derimot bare en prisantydning og vil ikke nødvendigvis stemme overens med den faktiske prisen som forbrukeren må betale. Man står derfor fortsatt overfor den situasjonen at forbrukerne ikke kan sammenligne faktiske priser opp mot hverandre, noe også departementet viser til i høringsnotatet.

Dersom tilbyderne likevel skal regne ut et pristilbud som de skal gi uoppfordret både i spot- og bestillingsmarkedet, mest sannsynlig gjennom taksameter eller annet elektronisk system, må det kunne være mulig å gi pristilbud i sanntid i apper og elektroniske portaler.
I forlengelsen av dette må det derfor være mulig å opprette en felles prisportal som rent faktisk gir et bindende pristilbud basert på den informasjonen som forbrukeren oppgir i søket. Dersom dette gjennomføres, vil det kunne foretas en prissammenligning. I en slik setting vil sammenligningen i større grad oppleves som relevant av forbrukerne. Departementet bør vurdere om det er tiltak som kan iverksettes for å etablere en slik portal. Om denne er driftet offentlig eller privat, er ikke avgjørende, så lenge sentralene må avgi all nødvendig informasjon for at portalen skal være oppdatert og riktig.

Kravet til å gi et uoppfordret pristilbud må etter vår mening derfor komme i tillegg til øvrige krav til presentasjon av prisen og hvordan denne beregnes, samt en felles prisportal. Vi ber departementet se på hvordan dette kan reguleres nærmere.
Vi vil i det følgende knytte noen konkrete kommentarer til forslaget

4.1 Avtaletidspunktet

Pristilbudet skal gis før avtale inngås, jf. forslag til § 25 d. Dette er nærmere presisert i høringsnotatet som angir at i bestillingsmarkedet skal pristilbudet gis på bestillingstidspunktet. I spotmarkedet skal pristilbudet gis på stedet. Departementet skriver videre at en drosjetransport normalt vil være avtalt når drosjetilbyderen har akseptert oppdraget.

Ved innføringen av et uoppfordret pristilbud vil det derimot være naturlig å legge til grunn at avtale er inngått når forbrukeren har akseptert det uoppfordrede pristilbudet fra drosjetilbyderen.

Vi ber departementet presisere dette som et utgangspunkt i forarbeidene.

4.2 Forbrukerbegrepet

Retten til et uoppfordret pristilbud gjelder kun for forbrukere. Disse er i markedsføringsloven § 5 bokstav a definert som «en fysisk person som ikke hovedsakelig handler som ledd i næringsvirksomhet». Departementet skriver i høringsnotatet at:
«Plikten for drosjetilbydere til å gi et pristilbud vil ikke gjelde for kontraktsmarkedet, det vil si drosjetransport hvor vilkårene for transporten er fastsatt i avtale inngått etter forhandlinger mellom en oppdragsgiver og en tilbyder, eller avtale inngått etter anbudskonkurranse».

Sammenholdt med virkeområdet til markedsføringsloven leser vi dette slik at det vil kunne være tilfeller hvor noen kunder ikke faller inn under de segmentene angitt av departementet, men heller ikke er forbruker som angitt i markedsføringsloven § 5 bokstav a. Dette vil for eksempel kunne være kunder som benytter drosje i jobbsammenheng uten at det nødvendigvis foreligger en rammeavtale for dette. Vi antar at heller ikke disse vil nyte godt av retten til et uoppfordret pristilbud slik forslaget foreligger nå. Disse vil derimot ikke skille seg nevneverdig fra kunder som er forbrukere.
I praksis kan man se for seg at det kan oppstå noen problemer for drosjetilbyderne å skulle skille ut de som er forbrukere, og dermed sikre at de som er forbrukere i lovens forstand, får et uoppfordret pristilbud.

Vi ber departementet klargjøre dette skillet i forarbeidene slik at bestemmelsen får et klart virkeområde og det blir klare retningslinjer for hvordan drosjetilbyderne kan sikre at alle de som regnes som forbrukere rent faktisk får et uoppfordret pristilbud.

4.3 Konsekvens av brudd på prisopplysningskravene

Som departementet skriver, vil ikke forbrukerens rettighet avhenge av kjennskap til regelverket ettersom tilbyderen plikter å gi pristilbudet uoppfordret. For at kravene skal ha tiltenkt effekt, er det derimot viktig at forbrukerne kjenner til disse. For det første for å vite at de kan kreve et pristilbud dersom dette likevel ikke skulle bli gitt uoppfordret, men også for å kunne klage på tilbydere som konsekvent ikke følger reglene.
I forlengelsen av dette bør den sivilrettslige konsekvensen av at forbrukeren ikke får et slikt uoppfordret pristilbud reguleres nærmere. Forbrukerombudet kan ikke se at dette er nærmere berørt i forslaget.

Markedsføringsloven inneholder ingen bestemmelser som gir forbrukerne lignende rettigheter som i pristiltaksloven § 6 hvor den som har krevd en ulovlig merpris kan møtes med krav om tilbakebetaling fra betaleren.
Slik forslaget foreligger nå, vil konsekvensen være at det foreligger brudd på prisopplysningsforskriften som kan håndheves offentligrettslig av Forbrukerombudet. Hvorvidt det er gitt et uoppfordret pristilbud til forbruker før avtale er inngått, er derimot noe som det i praksis vil være vanskelig å føre tilsyn med og dermed håndheve med sanksjoner etter markedsføringsloven.
For å sikre forbrukernes rettigheter og påvirke til gode rutiner for drosjetilbyderne bør den sivilrettslige virkningen av brudd på kravet om uoppfordret pristilbud reguleres nærmere.

4.4 Nærmere angitt bestemmelsessted

Departementet foreslår at plikten til å gi forbrukeren et pristilbud kun vil gjelde dersom forbrukeren oppgir et tilstrekkelig avgrenset bestemmelsessted for transporten, men at dette er ment å være en snever unntaksregel.
Forbrukerombudet er av den oppfatning at det tydelig må framgå av forarbeidene nettopp at dette er ment som en snever unntaksregel, og er for øvrig enig i det departementet skriver i høringsnotatet.

I de tilfeller hvor tilbyderen mener å ikke kunne beregne prisen fordi forbrukeren ikke oppgir et tilstrekkelig avgrenset bestemmelsessted, bør tilbyderen følge opp med spørsmål om forbrukeren kan angi en mer konkret destinasjon. Dette må særlig gjelde i en overgangsfase hvor forbrukerne kanskje ikke er kjent med kravet til uoppfordret pristilbud. Særlig i spotmarkedet kan det være mange som setter seg inn og angir område de skal til uten å spesifisere nærmere før de nærmer seg destinasjonen. Med det nye forslaget bør derimot forbrukerne angi hvor de skal fra start slik at sjåføren deretter kan komme med et pristilbud. Tilbyderne skal ikke kunne omgå regelen fordi forbrukerne ikke er kjent med hva som forventes av dem. Unntakshjemmelen bør derfor kun anvendes i de tilfeller hvor forbrukerne ikke vet hvor de skal.

I tillegg bør det vurderes om det skal stilles krav til at avtalt bestemmelsessted kommer fram av kvitteringen, både i de tilfeller hvor man anvender hovedregelen om uoppfordret pristilbud, men også der unntaket kommer til anvendelse. Da får tilbyderne en oppfordring til å bli enige med forbrukerne om et tilstrekkelig angitt bestemmelsessted, samtidig som man kan dokumentere hva som ble angitt av forbrukerne i de tilfeller hvor man ikke kom fram til et tilstrekkelig avgrenset bestemmelsessted. I tillegg kan dette være nyttig for forbrukere i en eventuell klagesak.

Med vennlig hilsen

Elisabeth Lier Haugseth forbrukerombud

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.