Forbrukertilsynets svar på høring om behandling av forbrukerklager

Omorganiseringen av forbrukerapparatet som regjeringen kunngjorde i januar, og som er nærmere beskrevet i punkt 4.6 i stortingsmeldingen om forbrukerpolitikk (Meld.St.25 (2018-2019), er den største endringen av forbrukerapparatet i de snart 40 årene det har eksistert.

Det kom overraskende på Forbrukertilsynet at regjeringen ønsker en slik endring. Organiseringen av forbrukerapparatet har vært diskutert i flere utredninger og rapporter de senere årene, sist i Difi-rapport 2015:4 «Gjennomgang av det statlege forbrukerapparatet». I lys av at regjeringen i lengre tid har jobbet med en stortingsmelding om forbrukerpolitikk, ville det etter Forbrukertilsynets syn vært naturlig å diskutere endringene i forbrukerapparatet som en del av oppfølgingen av forslagene i denne meldingen. På den måten ville regjeringen sikret en bred diskusjon med gode faglige innspill, noe som ville gitt et mer betryggende beslutningsgrunnlag. Dette ville også kunne sikret en klarere forankring og oppslutning om ønsket om å samle oppgavene på forbrukerområdet på en annen måte enn etter dagens modell. Dette ga lederne for både Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet og Sekretariatet for Markedsrådet og Forbrukerklageutvalget uttrykk for da regjeringens beslutning om omorganisering ble offentliggjort i januar i år.

Forbrukertilsynet vil understreke at vi forholder oss til regjeringens beslutning. Som leder av interimorganiseringen vil vi sørge for en smidig gjennomføring av omorganiseringen, og flyttingen til Grenlandsområdet, i nært samarbeid med de to andre berørte virksomhetene; sekretariatet for Markedsrådet og Forbrukerklageutvalget og Forbrukerrådet. Målet om et styrket forbrukervern, og ikke minst hensynet til de ansatte som berøres av omorganiseringen, skal ivaretas. Vi vil likevel benytte anledningen til å peke på noen forhold som etter vårt syn ikke umiddelbart løses ved den valgte modellen.

Forbrukertilsynet har i løpet av de siste årene i flere høringsuttalelser, blant annet av 08.12.2014 til lov om klageorganer for forbrukerklager, understreket viktigheten av at vi har et robust nemndssystem med mandat til å avgjøre tvister mellom forbrukere og næringsdrivende innenfor de markedene hvor det er et behov for dette. Som det er vist til i punkt 4.8 i stortingsmeldingen om forbrukerpolitikk, konkluderte Deloitte i en rapport fra 2016 med at det ville være en rekke fordeler med å opprette et Nemndenes Hus i Norge, slik man nylig har gjort i Danmark. Vi er enig i at dette vil være et tiltak som er egnet til å gjøre det samlede forbrukernemndssystemet mer robust og bedre i stand til å yte gode tjenester til forbrukerne og de næringsdrivende. I dag er det flere nemnder hvor man i praksis bare har en person som fungerer som sekretariat for nemnden, ofte ved siden av å være ansatt i bransjeorganisasjonen for den aktuelle bransjen. Dette er en løsning som kan medføre flere problemer med håndteringen av klagesaker, noe Forbrukertilsynet har sett eksempler på i praksis. Vi vil derfor anbefale at det arbeides videre med å utforske mulighetene for å bygge opp et sterkt kompetansemiljø innen mekling og løsing av forbrukertvister i et Nemndenes Hus, slik Regjeringen også har vedtatt i Granavolden-plattformen.

Et annet forhold  ved den nye organiseringen, som vi finner grunn til å påpeke, er at det ikke har vært tradisjon for å gi tilsynsmyndigheter i oppgave å løse tvister mellom private parter. Ved en slik organisering vil det kunne anføres at myndigheten får en dobbeltrolle som kan så tvil både hos næringsdrivende, forbrukere og andre aktører om rollen til tilsynet i den enkelte saken. Ved brudd på markedsføringsloven vil i mange tilfeller næringsdrivende risikere å kunne bli «straffet» med overtredelsesgebyr av Forbrukertilsynet. Dette står i kontrast til mekling mellom forbruker og næringsdrivende eller forberedelse av en sivil tvist som skal avgjøres av Forbrukerklageutvalget. I tvistesaker er det viktig at næringsdrivende har full tillit til at Forbrukertilsynet ikke er «forbrukerens advokat», men opptrer upartisk og ivaretar begge partenes interesser.

Som det fremgår av høringsnotatet og stortingsmeldingen om forbrukerpolitikk, er nettopp ønsket om å unngå uheldige dobbeltroller hos Forbrukerrådet et av hovedargumentene som trekkes fram som begrunnelse for omorganiseringen av forbrukerapparatet. Det kan framstå som et paradoks at løsningen man legger opp til i stedet vil kunne reise nye utfordringer knyttet til at Forbrukertilsynet skal håndtere både rollen som tilsynsorgan og løse tvister mellom forbrukere og næringsdrivende. For at omorganiseringen skal bli vellykket, er det helt avgjørende at Forbrukertilsynet gis nødvendig handlingsrom til å organisere virksomheten på en måte som skaper tillit hos aktørene, både når det gjelder tilsyn og tvisteløsning.

* * *

For øvrig har vi følgende kommentarer til spørsmålene som behandles i høringsnotatet:

Forbrukertilsynet støtter departementets forslag om å samle reglene for mekling og behandling av forbrukertvister i en lov. Dette er en bedre løsning både rettsteknisk og av hensyn til de involverte partene i tvistene som omfattes av virkeområdet til forbrukerklageloven.

Når det gjelder saksbehandlingstidens lengde, så er det naturlig at denne i første rekke påvirkes av saksinngangen og tilgjengelige ressurser. I perioder hvor det har vært satt inn ekstra ressurser for å kutte saksbehandlingstiden hos Forbrukerrådet eller FKU-sekretariatet, har man lyktes med dette. Dersom man ser det som ønskelig at gjennomsnittlig saksbehandlingstid skal være kortere, er det derfor helt nødvendig at departementet tilfører nok ressurser til å sikre en raskere behandling av tvistene.

Som Forbrukertilsynet ga uttrykk for både i forbindelse med Taraldsrudutvalgets NOU om nemndsbehandling av forbruketvister og i vårt høringssvar av 08.12.2014 til lov om klageorganer for forbrukerklager, vil det være positivt å samle mekling og tvisteløsning hos ett organ. Dette gjorde man i Danmark i 2017 ved opprettelsen av Nemndenes Hus, og erfaringene derfra synes å være gode. Hvordan arbeidet og oppgavene rent praktisk fordeles mellom meklings- og tvisteløsningsdelen og hvilke grep som kan tas for å effektivisere, er vi helt enig med departementet i at det bør være opp til Forbrukertilsynet å avgjøre. Noen mer detaljert regulering i lov og forskrift enn det departementet foreslår, er derfor etter vårt syn ikke nødvendig.

Selv om det legges opp til å samle mekling og forberedelse av saker for Forbrukerklageutvalget hos samme organ, er det viktig å ha med seg at en uforpliktende meklingsprosess og en prosess som ender opp i at det fattes et rettskraftig vedtak, er to forskjellige ting. Dette er synliggjort både i tvistelovens regler om mekling og i forskrift om behandlingen av saker for Husleietvistutvalget (HTU) som departementet viser til.

For mekling er det gjennomgående lagt stor vekt på at partene har tillit til at saksbehandling, mekling og avgjørelser skjer upartisk. Vi viser særlig til HTU-forskriften § 8 (1) hvor det heter at veiledning under saksforberedelsen må gis på en måte som ikke svekker tilliten til at HTU er upartisk. Vi viser videre til tvisteloven § 8-2 om mekling, hvor det heter at retten ikke kan sette fram forslag til løsning, gi råd eller gi uttrykk for synspunkter som er egnet til å svekke tilliten til rettens upartiskhet. For både HTU og domstolene skal det som den klare hovedregel utpekes en ny saksbehandler/dommer dersom mekling ikke fører frem, jf. HTU-forskriften § 11 (4) og tvisteloven § 8-7 (2). Unntaket er dersom begge parter ønsker det, og saksbehandler/dommer finner at det å fortsette behandlingen av saken ikke er betenkelig.

Mekling av forbrukerklager vil ha flere likhetstrekk med mekling for HTU, samt visse typer saker for domstolene. Hensynet til at forbrukere og næringsdrivende skal ha tillit til at mekling og tvisteløsning skjer upartisk, taler for at det bør være et organisatorisk skille og at saken overføres til ny saksbehandler dersom mekling ikke fører frem.

Vi vil også understreke at når det er snakk om sivile tvister, er det de enkelte partene i tvisten som «eier» denne og som avgjør hva som skjer med saken dersom mekling ikke fører fram. Dette skiller seg fra håndheving av offentligrettslige regler som skal verne forbrukernes kollektive interesser, hvor tilsynsmyndigheten kan ta opp saker med næringsdrivende og potensielt ilegge disse økonomiske sanksjoner uten at det foreligger noe ønske om dette fra forbrukere. Forbrukerne blir da heller aldri part i saker hvor markedsføringsloven eller annet offentligrettslig regelverk håndheves.

Det er derfor etter vårt syn viktig at man utformer systemet slik at det er klart for partene hvor man til en hver tid befinner seg, og gir opplysninger underveis som setter dem i stand til å ta godt opplyste valg om hva de ønsker å gjøre videre i sin sak. Det er for eksempel ikke gitt at en forbruker alltid ønsker at tvisten skal behandles for FKU dersom denne ikke lar seg løse gjennom mekling. Ved medhold i FKU risikerer som kjent forbrukeren at den næringsdrivende tar ut søksmål mot ham eller henne for å overprøve vedtaket. At man har en prosess hvor det skilles klart mellom mekling og tvisteløsning, slik at partene ikke uforvarende havner inn i en tvisteløsningsprosess som de kanskje ikke ønsker, er derfor svært viktig.

Når det gjelder spørsmålet om man skal endre saksbehandlingsfristene man har i dag, vil vi bemerke at det kan synes som et paradoks å fjerne den lovfestede fristen på 90 dager for behandling av saker for FKU når departementet samtidig er opptatt av at behandlingen av tvistesakene skal gå raskere enn i dag. At man har en lovfestet lengste frist på 90 dager for mekling og 90 dager for behandling av saker for FKU, er etter vårt syn en god sikkerhetsventil for å sikre at behandlingen av saker går raskt og effektivt, slik departementet ønsker. Dette er også i tråd med intensjonene bak 90-dagers fristen i EUs direktiv om alternativ tvisteløsning. Så lenge det bevilges nok ressurser til arbeidet med tvisteløsning, kan vi ikke se at det skulle være noe problem å overholde en frist på 90 dager for henholdsvis mekling og behandling av saker for FKU. Vi mener derfor at man bør beholde dagens løsning.

Som det beskrives i Prop 93 L. (2016-2017) punkt 4.3 var det avgjørende for at Forbrukerombudet endret navn til Forbrukertilsynet at departementet ønsket å klargjøre at man har å gjøre med en tilsynsmyndighet og at navnet bør gjenspeile den faktiske rollen og virksomheten. Med dette utgangspunktet, er vi enig med departementet i at det i forbindelse med overføringen av mekling og tvisteløsning kan stilles spørsmål ved hvorvidt det er behov for å synliggjøre for næringsdrivende og forbrukere hvilken del av det «utvidede Forbrukertilsynet» man har å gjøre med. Som nevnt i kommentarene til punkt 6.4 over, er det en grunnleggende forskjell på å løse sivile tvister og å håndheve offentligrettslig regelverk. Både prosessene for å håndtere de enkelte sakene og konsekvensene for de involverte partene er av svært forskjellig karakter.

Som det fremgår  av artikkel 6 i direktiv 2013/11/EU, skal saksbehandlere som arbeider med alternativ tvisteløsning både ved mekling og forberedelse av saker for nemndsbehandling være «independent and impartial». Dette kravet er tatt inn i § 6 i forslaget til forbrukerklagelov, hvor det heter at Forbrukertilsynet skal opptre upartisk ved behandling av klager etter loven. Det vil selvsagt bli viktig å finne en god balansegang mellom å behandle sivile tvister upartisk og å drive tilsyn med markedsføringsloven og annet offentligrettslig regelverk «ut fra hensynet til forbrukerne», som det heter i mfl. § 35 at Forbrukertilsynet skal gjøre.

Vi har imidlertid vanskelig for å se at det er hensiktsmessig å fastsette nærmere regler for hvordan synliggjøring av de forskjellige oppgavene til det utvidede Forbrukertilsynet skal gjøres i praksis. Å skulle operere med flere navn eller logoer slik departementet antyder, kan potensielt skape mer forvirring enn i dag og gjøre det vanskeligere å synliggjøre at man har fått et utvidet Forbrukertilsyn med flere oppgaver enn de «tradisjonelle» tilsynsoppgavene man har hatt til nå. Vi vil derfor anbefale at man satser på løse disse utfordringene gjennom god dialog og informasjonstiltak.

Heller ikke når det gjelder saksbehandlingen i de forskjellige delene av det utvidede Forbrukertilsynet, mener vi det er nødvendig å fastsette særskilte regler. Som departementet viser til, finnes det regler i forvaltningsloven om blant annet taushetsplikt og inhabilitet som vil begrense hvordan ansatte som arbeider med forskjellige typer saker, for eksempel en tilsynssak med overtredelsesgebyr og en meglingssak hvor samme næringsdrivende er involvert, kan dele opplysninger seg i mellom. Det utvidede Forbrukertilsynet vil selvsagt justere sine interne rutiner for å sikre at forvaltningslovens regler følges.

Vi støtter departementet i at det ikke er hensiktsmessig å gi en fullstendig oversikt over Forbrukertilsynets oppgaver i lov. Dette vil vi kunne informere om på våre hjemmesider og i kontakt med forbrukere og næringsdrivende.

Forbrukertilsynet er enig med departementet i at det bør være en fleksibilitet i reguleringen av hvilke saker som skal kunne behandles av FKU. Vi støtter derfor forslaget om at dette reguleres i forskrift, og vil kunne være gjenstand for løpende vurdering etter hvert som markedene utvikler seg. Vi understreker imidlertid viktigheten av en grundig utredning før man eventuelt utvider virkeområdet til å omfatte boligtvister, slik departementet antyder at kan være aktuelt i fremtiden.

For å få til en raskere behandling av forbruketvister enn i dag, er det som nevnt over, først og fremst viktig med nok tilgjengelige ressurser for å løse denne lovpålagte oppgaven. Vår foreløpige vurdering er at man med de ekstra ressursene som har blitt satt av til tvisteløsning i Forbrukerrådet og Forbrukerklageutvalget de siste årene, sannsynligvis vil kunne klare å få ned saksbehandlingstiden av tvistesakene så fort omorganiseringsprosessene som har preget og kommer til å prege sektoren de kommende årene er ferdig.

Basert på erfaringene fra tidligere utflytting av statlige organer, må det imidlertid legges til grunn at man både under perioden hvor virksomheten er i omstilling samt de første årene etter at utflyttingen er gjennomført, vil oppleve en betydelig nedgang i produksjonen. Dette vil innen forbrukersektoren innebære at Forbrukertilsynet i mindre grad vil ha kapasitet til å gripe inn mot ulovlig markedsføring, urimelige avtalevilkår eller andre brudd på regelverket som vi fører tilsyn med.

For behandlingen av tvistesaker, betyr en nedgang i produksjonen at det vil ta lengre tid før de enkelte tvistene mellom forbrukere og næringsdrivende finner sin løsning. Det synes i øyeblikket å være særlig grunn til bekymring for at saksbehandlingstiden i Forbrukerklageutvalget vil kunne øke betraktelig. Samlet sett, vil konsekvensen av dette være at forbrukervernet svekkes, samtidig som næringsdrivende i mindre grad vil kunne forvente å få avklart rettslige spørsmål gjennom dialog med Forbrukertilsynet eller gjennom avgjørelser fra Forbrukerklageutvalget.

Forbrukertilsynets oppgave er i henhold til mfl. § 35 å føre tilsyn ut fra hensynet til forbrukerne. I følge mfl. § 36 skal dette blant annet skje ved at vi går i dialog med og søker å påvirke næringsdrivende til å innrette seg etter bestemmelsene som vi fører tilsyn med. Det er derfor svært viktig for oss å understreke overfor departementet at beslutningen om å flytte virksomheten som i dag drives av Forbrukertilsynet, sekretariatet for Forbrukerklageutvalget, Forbruker Europa og deler av Forbrukerrådet fra Oslo til Grenlandsområdet, medfører store økonomiske og administrative konsekvenser både på kort sikt og noe lengre sikt. For å forsøke å gjøre de negative konsekvensene for forbrukere og næringsdrivende så små som mulig, er det helt essensielt at virksomheten tilføres ekstra midler ut over de ordinære budsjettrammene.

Behovet for omstillingsmidler for å få medarbeidere til å stå i jobb og holde oppe produksjonen både før og etter flyttingen, er betydelig. Her viser vi til innspillene vi allerede har gitt departementet. Det vil også være betydelige kostnader i forbindelse med å etablere drift av det utvidede tilsynet, og da særlig i form av egnede lokaler, arkiv- og datasystemer, informasjonsvirksomhet og utarbeidelse av en ny visuell profil.

Det er også klart at ressurser i Forbrukertilsynet som vanligvis blir brukt på saksbehandling vil måtte anvendes i omstillingsarbeidet, blant annet med tanke på å rekruttere og lære opp nye medarbeidere etter hvert som eksisterende medarbeidere slutter. Ettersom det blant annet må ansettes et betydelig antall jurister og man i Grenlandsområdet vil få et mindre utvalg av aktuelle søkere å rekruttere fra, vil det sannsynligvis være nødvendig å sette av midler til særskilte rekrutteringstiltak med tilhørende økonomiske insentiver for å få på plass det nødvendige antallet nye, kvalifiserte medarbeidere. Vi minner i denne forbindelse om at Norge er forpliktet gjennom blant annet forordningen om forbrukervernsamarbeid i Europa (2017/2394/EU), å påse at Forbrukertilsynet har «the necessary resources for the application of this Regulation, including sufficient budgetary and other resources, expertise, procedures and other arrangements».

Tilsynsområdet til Forbrukertilsynet ligger også an til å bli betraktelig utvidet i løpet av de nærmeste årene. Tilsynet er blant annet tiltenkt en sentral rolle i håndhevingen av ny finansavtalelov og ny forsikringsavtalelov. I tillegg kommer nye forbrukervernregler i form av blant annet regelverk om forbud mot geo-blokkering og modernisering av den felleseuropeiske markedsføringsretten med blant annet strengere sanksjoner gjennom «New Deal for Consumers», for å nevne noe. Alt dette vil medføre behov for økte ressurser ut over det tilsynet har i dag.

Vi ser fram til en videre dialog med departementet om hvor store ekstra bevilgninger som vil være nødvendig for å sikre en god prosess hvor man opprettholder forbrukervernet samtidig som man gjennomfører regjeringens ønske om endringer i forbrukerapparatet. Basert på våre foreløpige beregninger vil dette beløpe seg til minimum 25 og potensielt opp mot 50 millioner kroner. Vi presenterer gjerne grunnlaget for denne beregningen nærmere for departementet.