Forbrukertilsynets høringsuttalelse – Ny opplæringslov

Forbrukertilsynet fører tilsyn med at næringsdrivendes avtalevilkår og markedsføring som rettes til forbrukere ikke er i strid med markedsføringsloven. Vi fører også tilsyn med at næringsdrivende overholder angrerettloven, finansavtaleloven og forbrukervernregler i en rekke andre lover. For mer informasjon se: www.forbrukertilsynet.no.

Det vises til Kunnskapsdepartementets utsendelse av Opplæringslovutvalgets utredning NOU 2019: 23 Ny opplæringslov på høring. Forbrukertilsynet vil med dette gi merknader til temaet «Reklame i skolen» i utredningens punkt 43.7.

Reklame i skolen er i dag regulert i opplæringsloven § 9-6. Bestemmelsen pålegger skoleeier en plikt til å sørge for at elever ikke utsettes for reklame som er egnet til å skape kommersielt press eller som i stor grad kan påvirke deres holdninger, atferd og verdier. I utredningen til Opplæringslovutvalget foreslås det å ikke videreføre særreguleringen (omtalt som forbudet mot reklame) i opplæringsloven § 9-6.

Utvalget stiller blant annet spørsmål ved om det er nødvendig at kommuner pålegges en særlig plikt til å sikre at barn i skolen ikke utsettes for reklame med henvisning til at slik reklame trolig vil være ulovlig etter markedsføringsloven. Utvalget stiller videre spørsmål ved om det kan være tilstrekkelig at Forbrukertilsynet håndhever reglene i markedsføringsloven og viser til at tilsynet er opptatt av reklame i skolen. Utvalget mener også at en slik plikt bør være unødvendig da det må kunne forventes at kommunene som ansvarlige for grunnopplæringen sørger for at barn og unge ikke utsettes for kjøpepress og utilbørlig påvirkning på skolen.

Videre er det vist til at kommuner ikke er pålagt en slik plikt på andre områder hvor barn oppholder seg, og at det ikke finnes tilsvarende særregler om reklame i barnehager eller barnevernsinstitusjoner.

Forbrukertilsynet er av den oppfatning at opplæringsloven § 9-6 bør videreføres, men at innholdet i bestemmelsen bør tydeliggjøres. Begrunnelsen for dette standpunktet er tosidig:

• Forbrukertilsynet mener at bestemmelsen i opplæringsloven er et nødvendig supplement til markedsføringslovens generelle bestemmelser.
• Forbrukertilsynet er av den oppfatning at det er behov for en slik bestemmelse, for å sikre et mer effektivt vern mot uønsket reklame i skolen.

Utvalget foreslår å ikke videreføre særreglene om reklame i opplæringsloven, og begrunner blant annet dette med at markedsføringslovens regler gir et tilsvarende vern som reglene i opplæringsloven. Videre uttales det at det derfor er viktig at markedsføringslovens regler håndheves i skolene.

Forbrukertilsynet vil knytte noen bemerkninger til dette, og vi viser her til det som fremgår av forarbeidene til bestemmelsen i opplæringsloven § 9-6. Under henvisning til forslaget om et nytt kapittel i markedsføringsloven om markedsføring rettet mot barn ble det uttalt:

«Forslaget vil likevel ikkje vere eit tilstrekkeleg verkemiddel med sikte på å demme opp for kommersielt press i skolen. Marknadsføringslova er ei generell lov, og ho seier ikkje noko om kvar eller på kva for arenaer reklame er tillate. Lovregulering av reklame i skolen hører derfor heime i opplæringslova og friskolelova.»[1]

Videre fremgår det at «Skoleleiarar og lærarar er dei nærmaste til å gjere vurderingar av kva som er uønskt og skadeleg påverknad på elevane». Departementet anså det derfor som nødvendig med en særskilt regulering i tillegg til reglene i markedsføringsloven.

Særbestemmelsene i markedsføringsloven om beskyttelse av barn fremgår av kapittel 4. Kapittelet består av en alminnelig bestemmelse i § 19, en bestemmelse om urimelig handelspraksis i § 20 og en bestemmelse om god markedsføringsskikk i § 21. Loven oppstiller ikke et generelt forbud mot å rette markedsføring mot barn, men når handelspraksisen rettes mot barn eller forøvrig kan sees eller høres av barn, skal det vises særlig aktsomhet overfor barns påvirkelighet, manglende erfaring og naturlige godtroenhet. I en vurdering av om en handelspraksis er urimelig overfor barn er det et vilkår i lovens § 6 om at praksisen må være «egnet til vesentlig å endre forbrukernes økonomiske atferd slik at de treffer beslutninger de ellers ikke ville ha truffet».

Bestemmelsen i opplæringsloven § 9-6 sier blant annet at skoleeieren skal sørge for at elevene ikke blir utsatt for reklame som er egnet til å skape «kommersielt press».

Utvalget mener at markedsføringslovens terskel om å være «egnet til vesentlig å endre forbrukernes økonomiske atferd» og opplæringslovens terskel om «kommersielt press» er relativt sammenfallende, særlig tatt i betraktning hvordan terskelen i opplæringsloven er beskrevet i veilederen fra Utdanningsdirektoratet.

I den nevnte veilederen er «kommersielt press» definert som reklame i vid forstand som kan føre til kjøpepress blant elevene, eksempelvis plakater fra bedrifter som reklamerer for ulike produkter, slik som brus og klesmerker. Dette er omtalt som en type plakater som har til hensikt å få eleven til å kjøpe et gitt produkt, og derfor regnes som uønsket påvirkning.

Bestemmelsen i markedsføringsloven § 6 skal på sin side forhindre praksis som merkbart reduserer forbrukernes evne til å treffe en informert beslutning. Dersom handelspraksisen er særskilt rettet mot barn, skal virkningen av handelspraksisen vurderes ut fra barns perspektiv. Barn vil for eksempel lettere ta reklamen bokstavelig enn voksne, og er generelt lettere å lede.

I forarbeidene til markedsføringsloven § 6 fremgår det at bestemmelsen er ment å ramme de tilfellene hvor næringsdrivende påvirker forbrukere til å kjøpe en ytelse ved å tillegge den egenskaper den ikke har, ved å gi ufullstendige opplysninger om pris, eller ved å fremstille et tilbud som unikt eller kortvarig selv om det i realiteten ikke er et spesialtilbud. Dette er trukket frem som typiske situasjoner hvor praksisen er «egnet til vesentlig å endre forbrukerens økonomiske atferd».[2] Etter Forbrukertilsynets syn ivaretar bestemmelsene i markedsføringsloven og opplæringsloven ulike hensyn og det er dermed snakk om to ulike vurderingstemaer.

At det er ulike innfallsvinkler vises også i uttalelsene om formålet bak bestemmelsen til opplæringsloven:

 «Departementet er oppteke av å få ei lovregulering som i størst mogleg grad skjermar elevane mot uønskt reklame og uønskt påverknad, og som samtidig gir skolen høve til å bruke ulike læremiddel og læringsarenaer og å samarbeide med ulike partar i nærmiljøet.»[3] [vår understrekning]

 Etter Forbrukertilsynets vurdering vil reklame derfor kunne skape kommersielt press i konflikt med opplæringsloven § 9-6, uten at praksisen nødvendigvis er i strid med markedsføringsloven.

Etter opplæringsloven § 9-6 er skoleeier også forpliktet til å sørge for at elevene ikke blir utsatt for reklame som i stor grad kan påvirke holdninger, atferd og verdier. Utvalget uttaler  at det er grunn til å tro at reklame som «i stor grad» påvirker holdninger mv. etter opplæringsloven, også vil rammes av markedsføringslovens regler om god markedsføringsskikk.

Forbrukertilsynet er enig i at reklame som rammes av dette alternativet i opplæringsloven også kan være i strid med markedsføringsloven, ettersom lovens § 2 om god markedsføringsskikk retter seg mot etiske og moralske aspekter i markedsføringen.

Det er imidlertid en forholdsvis høy terskel for å kunne konkludere med at markedsføring vil være i strid med god markedsføringsskikk. Vi viser her til ordlyden i markedsføringsloven § 2 første ledd hvor det i vurderingen skal legges vekt på om markedsføringen «krenker allmenne etikk- og moraloppfatninger, eller om det tas i bruk støtende virkemidler». Etter tredje ledd skal det legges vekt på om markedsføringen, på grunn av utforming, format, omfang eller andre virkemidler, fremstår «som særlig påtrengende». Videre fremgår det av forarbeidene at:

«Det må være snakk om krenkelse av grunnleggende moral – eller etikkoppfatninger – oppfatninger som må antas å være felles for en majoritet av borgerne. Det er ikke tilstrekkelig at en del mennesker anser reklamen som «uheldig», «umoralsk», «stilløs» eller lignende. Det er mao de mer grove overtramp som rammes.»[4]

Bestemmelsen skal tolkes strengere enn ellers ved markedsføring overfor barn. I en slik vurdering skal det etter markedsføringsloven § 21 blant annet legges vekt på en rekke momenter, eksempelvis om markedsføringen oppfordrer til lovbrudd og farlig atferd, om den spiller på sosial usikkerhet eller dårlig selvtillit, bruker skremmende virkemidler, eller om den bruker aggressive virkemidler som vold, seksualitet eller rusmidler.

Forbrukertilsynet vil oppsummere det slik at reklame som «i stor grad» påvirker holdninger mv. (som nevnt i opplæringsloven) også kan rammes av markedsføringsloven, men at terskelen for å kunne konstatere lovstrid synes å være lavere i opplæringsloven.

Markedsføringsloven har for øvrig også et forbud mot kjønnsdiskriminerende reklame, jf. § 2 annet ledd.

Forbrukertilsynet mottar av og til henvendelser fra personer som reagerer på reklame som framstiller gutter og jenter på en kjønnsstereotyp måte, blant annet i leketøyskataloger, reklameplakater og reklamevideoer. Som regel gir ikke reklamen noe nedverdigende bilde av noen av kjønnene, og rammes derfor ikke av forbudet mot kjønnsdiskriminerende reklame. En slik type markedsføring er likevel uheldig i et likestillingsperspektiv da det underbygger tradisjonelle fordommer og stereotypier om kjønnene. Denne typen reklame vil etter vår vurdering kunne rammes av bestemmelsen i opplæringsloven. Vi viser her til veilederen til Utdanningsdirektoratet hvor reklame om «hvordan jenter eller gutter skal være, kle seg og oppføre seg» er listet opp som et eksempel på reklame som kan rammes av bestemmelsen.

Forbrukertilsynet anser på bakgrunn av det ovennevnte at det er nødvendig å opprettholde bestemmelsen i opplæringsloven § 9-6.

Forbrukertilsynet er videre av den oppfatning at særreguleringen bør opprettholdes både fordi skoleeier i mange tilfeller både er nærmere til å oppdage uønsket reklame, og fordi de kan stanse den før den når ut til barna. Vår vurdering er at en særregulering som gjør det mulig å være i forkant i større grad forhindrer at barn utsettes for uønsket og ulovlig reklame enn om man kun baserer seg på etterfølgende inngrep etter markedsføringsloven.

Forbrukertilsynet blir riktig nok av og til kontaktet av næringsdrivende som planlegger å iverksette markedsføringstiltak. Vi publiserer også veiledninger som næringsdrivende kan benytte for å være sikker på at markedsføringen er lovlig. Likevel iverksettes det meste av markedsføringen, også den som rettes mot barn, uten at Forbrukertilsynet har vært konsultert. Forbrukertilsynet mener det er svært uheldig dersom det nå legges opp til en løsning hvor det i stor grad er opp til den næringsdrivende selv å ta kontakt med tilsynet, fremfor at kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for å følge opp de henvendelse de får, og med det vurdere om reklamen er uønsket. Forbrukertilsynet har for øvrig begrensede ressurser, og vår veiledningsplikt omfatter ikke å gi bindende forhåndsuttalelser om lovligheten av konkrete tiltak som planlegges iverksatt.

Forbrukertilsynet er videre av den oppfatning at det er mer nærliggende at næringsdrivende tar kontakt med skolen når de ønsker å markedsføre seg på skolens område, og at skolen da også i mange tilfeller er nærmere til å oppdage uønsket reklame. Dersom den aktuelle skolen er usikre på hvorvidt markedsføringen vil være i strid med forbudet i opplæringsloven bør de kunne søke råd hos kommunen. Forbrukertilsynet foreslår her å presisere dette i bestemmelsen. Forbrukertilsynet vil også etter forespørsel fra skolen eller kommunen kunne gi nærmere veiledning om reklamen reiser spørsmål etter markedsføringslovens regler, slik at den av den grunn bør forbys.

Et annet moment er at vi antar at foreldre først og fremst vil ta kontakt med skolen dersom de opplever at deres barn blir eksponert for uheldig markedsføring på skolens område. For eksempel ved at foreldrene innleder samtaler om temaet med barnets kontaktlærer, eller at temaet adresseres i foreldresamtaler eller foreldremøter. Vi antar at det for mange foreldre vil være en viss terskel for å sende inn en formell og med det offentlig klage til et statlig tilsyn vedrørende markedsføring på skolen til sine barn, fremfor å ta opp og diskutere temaet med lærere og foreldre som de i større grad har en daglig kommunikasjon med.

Forbrukertilsynet registrerer at utvalget anser bestemmelsen i opplæringsloven som skjønnsmessig og vanskelig å anvende i praksis, og at det av den grunn vil være stor risiko for at forbudet forstås ulikt av kommuner, fylkeskommuner og skoler. Til dette vil Forbrukertilsynet bemerke at faren for ulik praksis ved de forskjellige skolene vedrørende markedsføring nettopp var bakgrunnen for at vi i forbindelse med høringen i 2006 ønsket et lovforbud med visse unntak, og ikke en skjønnsmessig lovbestemmelse som skulle suppleres med en veileder.

Fremfor å fjerne bestemmelsen bør den derfor heller tydeliggjøres. Slik vi forstår det har det vært lovgivers hensikt å gå lenger i beskyttelsen av barn og unge mot reklame i skolen, enn ved markedsføring overfor barn og unge generelt. Etter markedsføringsloven er det som nevnt ikke et generelt forbud mot reklame overfor barn og unge, men utgangspunktet for reklame i skolen bør være at dette ikke tillates, bortsett fra der det ikke kan eller bør unngås av praktiske, pedagogiske eller skolemiljømessige hensyn.

Videre er det et moment at vi ved tilsyn med markedsføringsloven bare kan gripe inn overfor  næringsdrivende, mens opplæringslovens regler retter seg mot kommuner som ansvarlige for skolevirksomheten. Etter dagens regler fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene oppfyller deres plikter etter opplæringsloven, jf. oppll. § 14-1 (1).

For å sikre et effektivt vern bør det etter Forbrukertilsynets oppfatning være en bestemmelse som tydeliggjør at skoleeier har en plikt til å følge opp henvendelser på området, og på den måten sikre at skolen er en nøytral arena for læring og utvikling. Dette ivaretas best ved en uttrykkelig bestemmelse i opplæringsloven, og ikke bare ved at det «må kunne forventes at kommunene som ansvarlige for grunnopplæringen, vil sørge for at barn og unge ikke utsettes for kjøpepress og utilbørlig påvirkning når de er på skolen», slik utvalget mener. Ved en tydeliggjøring av ansvaret i § 9-6 er vi av den oppfatning at konkrete henvendelser også lettere vil følges opp, og at man bidrar til en større bevisstgjøring i skolen om markedsføring og kommersielt press.

Videre kan vi ikke se at manglende særregulering i barnehager eller barnevernsinstitusjoner er et argument for at en slik viktig bestemmelse bør fjernes. Snarere bør det innføres en tilsvarende bestemmelse i barnehageloven. Dette har Forbrukertilsynet tatt til orde for ved flere anledninger, senest i vårt høringssvar av 2. september 2019 om forslag til endringer i barnehageloven (innføring av lovregler om barnehagemiljø, internkontroll mm.)[5] Også i slike tilfeller vil tilsynet sjelden kunne stanse ulovlig markedsføring før barna allerede har blitt  eksponert for denne. Videre er det et moment at Forbrukertilsynet bare kan gripe inn etter reglene i markedsføringsloven, og dersom markedsføringstiltaket først er lovlig etter disse reglene, har vi ikke myndighet til å gå ut over dette. En særregel i barnehageloven vil også kunne bidra til å en større bevisstgjøring rundt temaet.

Forbrukertilsynets klare oppfatning og oppfordring er at Kunnskapsdepartementet viderefører særreguleringen i ny opplæringslov. Vi stiller oss imidlertid bak utvalgets oppfatning om at innholdet i bestemmelsen bør tydeliggjøres slik at det legges bedre til rette for lik praksis på skolene. Departementet bør i den forbindelse vurdere å gjøre bruk av forskriftshjemmelen.

Vi stiller oss til disposisjon dersom Kunnskapsdepartementet ønsker nærmere innspill til hvordan bestemmelsen kan tydeliggjøres, eller ønsker å diskutere våre høringsinnspill nærmere.

 

Med vennlig hilsen

for Forbrukertilsynet

Frode Elton Haug

Juridisk direktør

 

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen håndskrevet signatur

[1] Ot.prp. nr. 41 (2006-2007) kapittel 2.5.

[2] Ot.prp. nr. 55 (2007-2008) s. 192-193.

[3] Ot.prp. nr. 41 (2006-2007) kapittel 2.5.

[4] Ot.prp. nr. 70 (1995-1996) s. 11.

[5] https://www.forbrukertilsynet.no/om-forbrukertilsynet/horingsuttalelser/svar-pa-horing-forslag-til-endringer-barnehageloven-innforing-av-lovregler-om-barnehagemiljo-internkontroll-mm.