Forbrukertilsynets og Forbruker Europas høringsuttalelse –EU-Kommisjonens forslag til endringer i direktivet om alternativ tvisteløsning og oppheving av forordning om nettbasert tvisteløsning

Vi viser til Barne- og familiedepartementets brev datert 30. januar 2024. Høringen gjelder EU-kommisjonens forslag til endringer i direktivet om alternativ tvisteløsning og oppheving av forordning
om nettbasert tvisteløsning. Forbrukertilsynet og Forbruker Europa sender inn en felles høringsuttalelse.

2.1 Utvikling av forbrukervernrettighetene

Forbrukervernreglene har de senere årene blitt styrket gjennom ny lovgivning som i stor grad er totalharmonisert i EU/EØS-området. Ett av formålene bak endringene har vært å tilpasse forbrukervernreglene til den teknologiske utviklingen, og til det at stadig flere produkter som forbrukere konsumerer er digitale og selges på tvers av landegrensene.

Ved endringene i forbrukerkjøpsloven fra 1. januar 2024 og innføring av digitalytelsesloven 1. januar 2023 har forbrukerne fått tydeligere og bedre rettigheter ved kjøp produkter med digitale elementer, digitale tjenester og digitalt innhold.

Videre har innføringen av moderniseringsdirektivet hatt som formål å styrke forbrukervernet ved å gi forbrukere flere rettigheter, særlig innen det digitale markedet og ved bruk av digitale markedsplasser. Næringsdrivende har fått strengere plikter ved blant annet markedsføring som er rettet mot forbrukere. Videre har moderniseringsdirektivet klargjort at virkeområdet for forbrukerrettighetsdirektivet for digitale ytelser også gjelder der hvor forbrukeren gir personopplysninger, slik det også gjelder for digitalytelsesloven.

Felles for forbrukervernreglene som har kommet i nyere tid, er at forbrukerne har fått flere rettigheter gjennom regelverk som i stor grad er totalharmonisert i EU/EØS. Det betyr også at de som bruker
rettsreglene i sine tolkninger og vurderinger, må være oppmerksomme på og forholde seg til praksis fra domstoler i andre land og EU-domstolen, i tillegg til tradisjonelle norske rettskilder.

2.2 Organiseringen av de norske alternative tvisteløsningsorganene

2.2.1 Sammensetningen, kompetanse og vurdering i de ulike alternative tvisteløsningsorganene

I Norge er det mange ulike organer som er godkjent som alternative tvisteløsningsorganer (ADR)
etter EU-direktiv 2013/11/EU, og disse ulike organene er organisert på flere ulike måter.

De godkjente ADR-ene i Norge er:

• Brukerklagenemnda (nemnd)
• Elklagenemnda (nemnd)
• Finansklagenemnda (nemnd)
• Forbrukertilsynet (meklingsorgan)
• Husleietvistutvalget (nemnd)
• Klagenemnd for håndverkertjenester på fast eiendom (nemnd)
• Pakkereisenemnda (nemnd)
• Parkeringsklagenemnda (nemnd)
• Reklamasjonsnemnda for Eiendomsmeglingstjenester (nemnd)
• Reklamasjonsnemnda for takstmenn (nemnd)
• Transportklagenemnda (nemnd)

Det er store ulikheter mellom de ulike ADR-ene. Dette gjelder organisering, formelle krav til sakene, myndighetsområde, den formelle kompetansen til medlemmene og hvorvidt vedtak er rettslig bindende. For eksempel er det ett års frist for å ta saken inn til enkelte ADR-er, noen ADR-er krever at den næringsdrivende er medlem eller at hendelsen har oppstått i Norge. Andre ADR-er tar alle aktuelle saker med mindre kravet er foreldet, og krever kun at saken har tilstrekkelig tilknytning til Norge, for eksempel ved at det er en norsk forbruker og den næringsdrivende retter virksomheten mot norske forbrukere.
Det er også store forskjeller i behandlingsmåten, for eksempel ved at noen ADR-er tilbyr mekling mellom partene, mens andre kun tilbyr en vurdering av saken. Det er også forskjell på om vurderingen er bindende eller veiledende. Hvorvidt vurderingen baserer seg på nasjonal og internasjonal lovgivning synes også å være ulik i de forskjellige ADR-ene.

ADR-ene er videre forskjellige med tanke på størrelse, intern fordeling og antall behandlede saker. Eksempelvis har finansklagenemnda med sine spesialiserte undernemnder, et høyt antall saker til behandling og et stort administrativt sekretariat. Et eksempel på en nemnd med lavt antall saker og et lite sekretariat er Boligtvistnemnda.

Alle de norske ADR-ene, med unntak av Forbrukertilsynets meklingsavdeling, er tett knyttet opp mot de ulike bransjene. Både sekretariatene og nemndene er nært knyttet opp mot bransjen og forbrukerpolitikken, ved at sekretariatet er finansiert av bransjen og bransjen samt Forbrukerrådet har representanter i nemnd. Dette kan føre til at saksbehandlingen ikke er tilstrekkelig nøytral og
uavhengig.

Ulikhetene i ADR-ene har trolig sammenheng med at det i sin tid ble opprettet bransjevise klagenemnder. Da disse ble opprettet var det i mye mindre grad nasjonale og internasjonale rettsregler på området, og sakene ble i større grad vurdert etter bransjepraksis. Det var derfor behov for en omforent og enhetlig bransjepraksis med en målsetning om å styrke forbrukervernet. Det var en grunnforutsetning om at bransjen skulle betale for nemnden. Dette gjenspeiler seg i finansieringsmodellen til flere ADR-er, og i nemndssammensetningen hvor både bransjen og forbrukerpolitiske interesser er representert.

I et samfunn med stadig mer internasjonalt harmonisert lovregulering på forbrukerfeltet er det viktig at  forbrukerne har god forutsigbarhet knyttet til sine lovfestede rettigheter. Slik vi ser det er det viktig å sikre at verken bransje- og/eller forbrukerpolitiske interesser påvirker behandlingen og utfallet av enkeltsaker. Det er viktig at juridiske vurderinger og regelverket legges til grunn i enkeltsaker. Behov for at bransje- og forbrukerinteresser skal være representert i nemndssammensetningen bør vurderes nærmere. Eksempelvis vil mange saker i Transportklagenemnda omhandle spørsmål som er svært godt regulert i lovverket. Det vil derfor være uheldig om bransjepraksis og politiske interesser skal spille inn på utfallet av saken. Sammensetningen i nemndene vil også kunne forhindre mer prinsipielle vurderinger, fordi interessen i slike spørsmål påvirker den aktuelle saken og medlemmer kan derfor ha en «egeninteresse» i utfallet av det prinsipielle spørsmålet.

Det kan derfor stilles spørsmål om ADR-enes sammensetning er riktig sett hen til dagens regelverksutvikling, eller om sammensetningen i større grad bør rette seg mot juridisk kompetanse i et samfunn der det er behov for å holde seg oppdatert på nasjonal og internasjonal juss fremfor nasjonal bransjepraksis. Vi mener det bør være et mål at de norske ADR-ene praktiserer regelverket mest mulig likt, og at praksisen fra norske ADR-er samsvarer med ADR-er i andre europeiske land og EU-domstolens tolkning.

Slik Forbrukertilsynet og Forbruker Europa ser det, vil det derfor være et overordnet spørsmål om organiseringen av de norske ADR-ene er hensiktsmessig sett hen til utviklingen siden opprettelsen av  bransjenemnder i Norge. Dette blir særlig satt på spissen når endringene i direktiv 2013/11/EU legger opp til at ADR-ene i større grad skal kunne vurdere saker med næringsdrivende fra andre land, både innad og utenfor EU/EØS. Dette vil være en utfordring for ADR-er som kun behandler saker der den næringsdrivende må være medlem. Se også vårt punkt 3.3.

2.2.2 Finansiering og økonomisk interesse

Slik mange av ADR-ene er organisert i dag kan det stilles spørsmål ved om de næringsdrivende har tilstrekkelig insentiv til å løse saken før den går til en nemnd. Finansieringsmodellen i enkelte av nemndene er slik at de næringsdrivende må betale en avgift til bransjenemnden uavhengig av hvor mange saker de har i nemnden. I slike tilfeller kan den næringsdrivende nærmest bruke nemnden som en «kundesenterløsning».

Dette fører både til at forbrukere har større vanskeligheter med å få rett, ved at det kun er forbrukere som tar steget videre og sender inn en sak som få en løsning på problemet sitt, og til at unødvendig mange saker i de aktuelle nemndene.

Som nevnt over vil også finansieringsmodellen føre til at forbrukere kan være unntatt nemndsordningen på bakgrunn av at den næringsdrivende ikke er medlem og derfor ikke har betalt til nemnden. Dette vil igjen føre til at forbrukeren vanskeligere får gjennomført rettmessige krav.

Basert på dette kan det stilles spørsmål om det bør vurderes en annen finansieringsmetode, for eksempel ved at næringsdrivende i de sakene der forbrukeren har et rettmessig krav må betale et (tilleggs)gebyr.

3.1 Innledende merknad

Formålet med EU-Kommisjonens endringsforslag er å tilpasse regelverket til dagens digitale marked og forbedre forbrukerens tilgang til utenomrettslig tvisteløsning i grenseoverskridende saker. Det er også et formål å forenkle prosedyrene for de involverte aktørene.

For å oppnå disse formålene er det forslått å:

1. utvide direktivets virkeområde slik at forhold før kontraktsinngåelsen også omfattes,
2. utvide direktivets virkeområde slik at næringsdrivende utenfor EU/EØS også kan delta i prosessen,
3. pålegge de næringsdrivende i EU/EØS å svare tvisteløsningsorganet innen en bestemt frist,
4. forenkle rapporteringskravene til aktørene, og
5. opprette kontaktpunkt for ADR

Vi vil i det følgende kommentere på de enkelte endringsforslagene.

3.2 Utvidelse av direktivets virkeområde – forhold før kontraktsinngåelsen (materielt
virkeområde)

3.2.1 Formålet med utvidelse av det materielle virkeområdet

EU-Kommisjonens forslag har som formål å utvide ADR-direktivets virkeområde til å inkludere prekontraktuelle forhold, for eksempel ulovlig eller villedede markedsføring, og lovfestede rettigheter slik
som bytte av tjenestetilbyder og beskyttelse mot geoblokkering.

Slik vi forstår EU-Kommisjonens endringsforslag er det et formål at forbrukerne skal ha en mulighet til å håndheve rettighetene sine på alle områder, og i alle tilfeller, der det finnes lovfestede forbrukervernregler. Dette ønsker EU-Kommisjonen at skal skje gjennom ADR-systemet, slik at forbrukere kan få bistand til å finne en løsning i alle sine forbrukertvister på enklest mulig måte.

3.2.2 Våre overordnede bemerkninger om utvidelse av det materielle virkeområdet

Prinsipielt støtter Forbrukertilsynet og Forbruker Europa forslaget fra EU-Kommisjonen, da vi ser at forbrukere i mange tilfeller ikke har virkemidler til å kunne få rett i sin enkeltsak i situasjoner der det
finnes et lovfestet forbrukervern. Likevel ser vi at en slik utvidelse av virkeområde kan være komplisert å gjennomføre i praksis, både fordi det er juridisk kompliserte spørsmål og fordi det kan føre til en stor økning i saksmengden. I den forbindelse ønsker vi også å bemerke at prekontraktuelle spørsmål og lovfestede rettigheter som bytte av tjenestetilbyder og geoblokkering er spørsmål som egner seg for samlebehandling. Det vesentlige faktum i slike saker vil være likt, og det kan ramme et stort antall forbrukere på samme måte. Norge har per i dag ikke hjemmel for slik samlebehandling innenfor ADR-systemet. Vi tenker derfor at et system for gruppebehandling/sambehandling av saker bør utredes, i alle fall dersom direktivets virkeområde blir utvidet.

Dersom virkeområdet blir utvidet slik Kommisjonen foreslår, ser Forbrukertilsynet og Forbruker Europa at det vil bli større behov for samhandling mellom ADR-ene og den/de relevante tilsynsmyndighetene på området/-ene. Vi ser også at det er fare for at en sammenhengende konflikt vil kunne falle inn under virkeområdet til flere ulike organer (både tilsynsmyndigheter og ADR-er), og det vil i den forbindelse være et behov for å regulere hvordan dette skal bli håndtert slik at forbrukeren slipper å forholde seg til flere ulike aktører som kan gi ulike resultater og virkemidler for ulike deler av den samme saken.

3.2.3 Forbrukertilsynets særstilling

Forbrukertilsynet står i en særstilling fordi vi både har tilsynsmyndighet på forbrukerområdet og ansvar for tvisteløsning i kjøpsrettslige konflikter innen forbrukerkjøps-, angrerett-, håndverkertjeneste- og kjøpsloven. Forbrukertilsynet er også ADR i alle forbrukersaker som faller utenfor de spesialiserte nemndene. Videre er Forbrukertilsynet sekretariat for Forbrukerklageutvalget, som kan fatte rettslig bindende avgjørelser i alle saker som faller inn under ADR-en sine hovedområder, og i andre saker som mekles i Forbrukertilsynet dersom de er prinsipielle. Selv om Forbrukerklageutvalget ikke er en ADR nå, vil det samlede tilbudet her være ganske unikt, da forbruker gjennom ADR-systemet kan få rettslig bindende avgjørelser med tvangskraft. Vi er det største juridiske fagmiljøet innen forbrukerrettigheter i Norge, og den ADR-en
med mest omfattende virkeområde.

3.2.4 Behov for utvidelse av Forbrukerklageutvalgets myndighetsområde

Etter vårt syn vil utvidelsen av det materielle virkeområdet i ADR-direktivet i stor grad problematisere at myndighetsområdet til Forbrukertilsynet som ADR, og Forbrukerklageutvalget ikke er fullstendig
sammenfallende.

Forbrukerklageutvalgets materielle myndighetsområde har vært uendret i lengre tid, selv om de europeiske forbrukervernreglene har utviklet seg. Forbrukerklageutvalget har hatt myndighet i kjøpsrettslige konflikter innen fire hovedlover og i prinsipielle saker som faller utenfor disse lovene. De siste årene har det vært viktige endringer i forbrukervernlovgivningen, særlig endringene i forbrukerklageloven som trådte i kraft 1. januar 2024 og ikrafttredelsen av digitalytelsesloven 1. januar 2023 som førte til lovregulering av et nytt område. Disse lovene stammer fra to direktiver som i EU omtales som «tvillingdirektiv» fordi de skal utfylle hverandre, og til sammen lovregulere et viktig område for forbrukervernet. Forbrukertilsynet er ADR i forbrukertvister med grunnlag i begge lovene. Forbrukerklageutvalget kan derimot kun behandle «kjøp av ting» jf. forbrukerklageforskriften § 2 første ledd bokstav a, og en naturlig definisjon av «ting» tilsier at digitale ytelser vil falle utenfor utvalgets virkeområde. Dette konkrete eksemplet kan føre til at tvister som tidligere falt innenfor Forbrukerklageutvalgets virkeområde nå vil falle utenfor, som igjen fører til et svekket forbrukervern.

Vi antar at dette ikke har vært intensjonen, og vi oppfordrer til å se nærmere på problemstillingen. Samtidig antar vi at denne og lignende problemstillinger kan aktualisere seg i enda større grad
dersom ADR-direktivets materielle virkeområde blir utvidet uten at det blir sett nærmere på Forbrukerklageutvalgets virkeområde.

3.2.5 Sammenhengen med CPC-forordningen og Representative Actions Direktivet

Utvidelsen av ADR-direktivets materielle virkeområde må bli sett i sammenheng med CPC-forordningen, (EU) 2017/2394, som regulerer samarbeidet mellom europeiske tilsynsmyndigheter og
RAD,(EU) 2020/1828, om forbrukernes kollektive rettigheter.

Særlig om CPC
Med innføringen av CPC-forordningen i norsk rett, ble det presisert i markedsføringsloven at Forbrukertilsynet kan be næringsdrivende om å tilby avhjelpende tiltak til en gruppe forbrukere som er berørt av brudd på markedsføringsloven eller annet regelverk som Forbrukertilsynet fører tilsyn med. Bakgrunnen for dette var å redusere de negative følgene overtredelser av forbrukervernreglene har for forbrukerne. Den næringsdrivende kan skriftlig forplikte seg til å gjennomføre avhjelpende tiltak. Tilsynsmyndighetene kan i den forbindelse fatte vedtak om tvangsmulkt, hvor tvangsmulkten kun utløses dersom den  næringsdrivende bryter den skriftlige bekreftelsen.

Slike avhjelpende tiltak kan være at den næringsdrivende tilbyr reparasjon, bytting, prisavslag, heving av avtalen eller tilbakebetaling av beløpet som forbruker har betalt for varene eller tjenestene. Dette vil altså gjelde den sivilrettslige delen av saken forbruker har overfor et selskap som følge av at forbrukervernreglene er overtrådt. Slike avhjelpende tiltak avskjærer ikke forbrukerens rett til å kreve erstatning på annen måte, slik at forbrukerne uavhengig av avhjelpende tiltak kan ta saken inn til ADR.

RAD-Direktivet

Gjeldende forbudsdirektiv om nedlegging av forbud med hensyn til vern av forbrukerinteresser (2009/22/EF) er gjennomført i markedsføringsloven. Direktivet om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser (EU) 2020/1828, heretter kalt RAD, moderniserer og erstatter dette direktivet. I Norge vurderes for tiden EØS-relevans for direktivet.

RAD legger opp til at enten administrative myndigheter eller domstolene får kompetanse til å treffe avgjørelser om at en handling er i strid med regelverket og dermed forbudt og skal stanses. Avgjørelsene kan også gjelde for handlinger som ikke ennå er foretatt, men er nært forestående og handlinger som er avsluttet. I tillegg skal administrative myndigheter eller domstolene kunne treffe avgjørelser om prisavslag, heving, erstatning, reparasjon eller andre beføyelser til skadelidte forbrukere.

Videre følger det av RAD at medlemsstatene skal utpeke godkjente institusjoner som kan representere forbrukernes kollektive interesser. De godkjente institusjonen skal ha mulighet for å bringe inn en sak for domstolene eller administrative myndigheter, slik som ulike tilsynsmyndigheter. En stor endring sammenlignet med det gjeldende direktivet (2009/22/EF) er at godkjente institusjoner i tillegg til å reise sak for forbrukere som er berørt av overtredelsen, skal ha muligheten til å fremme krav om blant annet erstatning, prisavslag og heving.

Endringer i ADR-Direktivet sett i sammenheng med RAD

Forbrukertilsynet og Forbruker Europa ser at det er sammenhenger mellom RAD og de foreslåtte endringene i ADR-direktivet som bør hensyntas. Vår vurdering er at en eventuell innføring av RAD,
og hvordan dette løses, også har betydning for organisering av det overordnede og samlede tvisteløsningstilbudet i Norge. For eksempel vil det være grunn til å se på om organisasjoner slik som
Forbrukerrådet skal kunne representere forbrukernes kollektive interesser i en sak for domstolene, og samtidig sitte i nemnder som avgjør enkeltsaker.

3.3 Utvidelse av direktivets virkeområde – tilgang for næringsdrivende utenfor EU/EØS
(geografisk virkeområde)

Forbrukertilsynet og Forbruker Europa støtter forslaget om at næringsdrivende utenfor EU/EØS skal ha mulighet til å delta i det utenomrettslige tvisteløsningstilbudet slik EU-Kommisjonen foreslår. Vi
mener dette vil styrke forbrukervernet.

Vi ser imidlertid at det kan være problematisk at flere ADR-er har krav om at den næringsdrivende skal være medlem for at sakene skal kunne behandles hos dem. Dette vil føre til større sannsynlighet
for ulik praksis, da alle saker med næringsdrivende som ikke er medlem vil tilfalle Forbrukertilsynet mens saker med medlemmer vil tilfalle den spesialiserte ADR-en. Det kompliserer også forbrukerens
orientering i tvisteløsningstilbudet.

Forbrukertilsynet behandler allerede i dag saker med utenlandske næringsdrivende, både i og utenfor EU/EØS, ettersom myndighetsområdet vårt er begrenset til saker med tilstrekkelig norsk tilknytning. Vi ser at det kan være utfordringer med å behandle saker med utenlandske parter, særlig med tanke på språk. Denne utfordringen kan avhjelpes ved tett samarbeid med ECC-kontorene som har tilgang på oversettelsesverktøy utviklet av EU-Kommisjonen.

3.4 Svarplikt for næringsdrivende

EU-Kommisjonen har foreslått at næringsdrivende skal få en plikt til å svare på om de vil delta i ADR-prosessen innen 20 arbeidsdager (fire uker). Forbrukertilsynet og Forbruker Europa er positive til
dette forslaget.

3.5 Forenklet rapportering

Forslaget for EU-Kommisjonen er at de alternative tvisteløsningsorganene skal rapportere for sin virksomhet annethvert år i stedet for årlig. Denne endringen er foreslått for å forenkle og lette den administrative byrden til organene. Forbrukertilsynet og Forbruker Europa er positive til dette forslaget.

3.6 Opprettelse av kontaktpunkt for ADR

Forbrukertilsynet og Forbruker Europa er positive til forslaget. Vi ser dette i sammenheng med forslaget om nedleggelse av ODR-portalen, og kommenterer derfor dette nærmere under punkt 4.

ODR-portalen ble opprettet som et verktøy for forbrukere i grenseoverskridende forbrukertvister. Formålet med portalen var å fasilitere tvisteløsning mellom partene direkte i portalen, og gi forbrukeren enkel tilgang til alle europeiske ADR-er. Portalen forenklet også grensekryssende tvisteløsning ved å tilby oversettelse under saksbehandlingen.

Det har imidlertid vist seg at plattformen blir vesentlig mindre brukt enn hva EU-Kommisjonens intensjon ved opprettelse. Kommisjonen har derfor foreslått at ODR-portalen legges ned. Forbrukertilsynet og Forbruker Europa støtter forslaget om å legge ned portalen.

Kommisjonen foreslår i forlengelse av forslaget om å legge ned ODR-portalen og forbindelse med Forslagene om endringer i ADR-Direktivet at det skal opprettes et kontaktpunkt for grensekryssende
forbrukertvister, Kommisjonene foreslår at kontaktpunktet blir lagt til de nasjonale ECC-kontorene (i Norge Forbruker Europa). I «Explanatory Memorandum» fremkommer det:

«Cross-border ADR: conferring upon relevant bodies and especially European Consumer Centres (ECCs) a new supporting role in assigning and signposting consumers in cross-border disputes and for the Commission to introduce user-friendly digital tools to help consumers being signposted to a competent body to resolve their disputs.»

Kontaktpunktet skal bidra til å veilede forbrukere om hvor og hvordan de kan få bistand til å løse forbrukerkonflikter over landegrenser. ECC-kontorene er i dag nasjonal rådgiver for ODR-portalen, og dette er trolig noe av bakgrunnen for at EU-Kommisjonen foreslår at kontaktpunktet samme sted. I tillegg bistår Forbruker Europa, og andre ECC-kontorer, i stor utstrekning med veiledning til forbrukere om hvilke ADR de kan og bør bruke i grenseoverskridende tvister. Det er også et aktivt samarbeid mellom kontorene i ECC-nettverket som gjør kommunikasjonen og informasjonsoverføringen effektiv. Forbruker Europa har derfor stor kjennskap til det europeiske nemndsystemet, tilgang på gode oversettelsesverktøy og kontakter i alle landene som er med i ECC-nettverket.

Med hilsen
Forbrukertilsynet og Forbruker Europa

Trond Rønningen                                                                                                    Siv Hvidsten
direktør Forbrukertilsynet                                                                                        avdelingsdirektør

Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke signatur.