Forbrukerombudets høringssvar til NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer

Forbrukerombudet fører tilsyn med at de næringsdrivendes markedsføring og avtalevilkår ikke er i strid med markedsføringsloven og annen forbrukervernlovgivning. Markedsføringsloven regulerer kommunikasjon mellom næringsdrivende og forbruker, fra reklame, via salgsprosess og standardkontrakter til kundeoppfølging. Loven virker preventivt, ved at den skal sørge for at forbrukerne kan ta økonomiske beslutninger på riktig og informert grunnlag, samt hindre at det oppstår tvister som følge av urimelig eller villedende handelspraksis og urimelige avtalevilkår.

Forbrukerombudet er i det store og hele enige i utvalgets beskrivelse av mulighetene delingsøkonomien gir forbrukerne, gjennom blant annet bedre tilgjengelighet, lavere priser og bedre utvalg.

Som utvalget peker på, er mange transaksjoner i delingsøkonomien imidlertid ikke dekket av de samme klare reglene som ordinære forbrukerkjøp. Kompliserte og uklare avtalekonstellasjoner og integrerte tvisteløsningsmekanismer kan medføre at forbrukerne ikke får det de har krav på etter forbrukervernlovgivningen, dersom det ikke sikres at plattformer som tilbys i næringsvirksomhet og tilbydere på disse følger lovgivningen.

Det er derfor etter vårt syn avgjørende for forbrukervernet i delingsøkonomien at informasjonen om partenes rettigheter og plikter er klare og at vilkårene er rimelige, slik markedsføringsloven krever.  Når en næringsdrivende tilbyr en plattform for deling, må plattformen innrettes i tråd med forbrukervernlovgivningen – uavhengig av om tilbyderne på plattformen er næringsdrivende eller ikke. Forbrukerne skal også i delingsøkonomien være i stand til å ta informerte valg og være beskyttet mot urimelige avtalevilkår.

Forbrukerombudet er i all hovedsak også enig i de hovedutfordringer og forslag til tiltak som utvalget peker på i kapittel 6. Vi vil i denne høringsuttalelsen skissere hvordan utvikling av forvaltningspraksis og tilsyn etter gjeldende forbrukervernlovgivning kan bidra til å håndtere noen av de utfordringene som utvalget peker på.

Vi vil i den forbindelse særlig knytte kommentarer til hvordan plattformenes ansvar for å innrette seg etter forbrukervernlovgivningen kan bidra til å motvirke forbrukerproblemer knyttet til utradisjonelle eller uklare partskonstellasjoner. Vi vil i tillegg kort begrunne hvorfor vi mener at at frivillige tillitsmekanismer i delingsøkonomien alene ikke kan fungere som et substitutt for forbrukervernlovgivning.

Avslutningsvis kommenterer vi utvalgets forslag til oppfølging når det gjelder forbrukerhensyn i delingsøkonomien.

Utvalget peker på at det klassiske partsforholdet i forbrukervernlovgivningen blir utfordret i delingsøkonomien. Dette er vi enig i. Likevel vil det å tilby en delingsøkonomiplattform som den klare hovedregel være næringsvirksomhet i markedsføringslovens forstand. Plattformtilbyderen kan da holdes ansvarlig for å legge til rette for at forbrukerne kan foreta informerte og trygge valg etter markedsføringslovens og den øvrige forbrukervernlovgivningens krav, uavhengig av om tilbyderne på plattformen er næringsdrivende eller ikke.

Som ved all næringsvirksomhet er det viktig at markedsføringen gir forbrukeren et godt grunnlag for å vurdere tjenesten, samtidig som avtalen må gi forbrukeren en klar forståelse av hvilke rettigheter og plikter som er knyttet til bruken av tjenesten.

Tilretteleggingen for deling som plattformene gjør, kan medføre at stadig flere som tilbyr varer eller tjenester gjennom plattformene kan tenkes å falle inn under begrepet «næringsdrivende», noe som blant annet fører til at man må forholde seg til regelverk som ikke kommer til anvendelse ved salg eller utleie mellom forbrukere. Dette gjelder blant annet markedsføringsloven, e-handelsloven og angrerettloven. Når det gjelder vurderingen av hva som skal til for å anses som næringsdrivende etter reglene om urimelig handelspraksis skal EU-domstolen prejudisielt ta stilling til dette spørsmålet i sak C-105/17. Det er også mulig at EU-kommisjonens REFIT-rapport om revisjon av forbrukervernreglene kommer nærmere inn på næringsvirksomhetsbegrepet. Rapporten er ventet før sommeren 2017. Foreløpig ser vi imidlertid ikke at det er et utbredt problem at enkeltpersoner uforvarende tilbyr ytelser i et slikt omfang eller form at det er å anse som næringsvirksomhet.

Om en forbruker handler med en næringsdrivende eller en annen forbruker, kan være uklart for forbrukeren, dersom ikke plattformen er innrettet slik at det gis tydelige opplysninger om dette. Et eksempel her vil være at det for Airbnb ikke skilles mellom profesjonelle utleiere og privatpersoner på plattformen. Airbnb som plattform stiller ikke krav om at profesjonelle utleiere identifiserer seg som profesjonelle. Dersom plattformer ikke legger til rette for at det gis klare opplysninger om hvem man inngår avtale med og på hvilke vilkår, kan dette være i strid med markedsføringsloven.

Det vil også kunne være uklart for forbruker om avtalen om en tjeneste inngås med plattformen som formidler tjenesten, eller den som leverer selve tjenesten. Hvem forbrukeren inngår avtale med, og på hvilke betingelser, reguleres som oftest av en standardkontrakt.  Forbrukere har som regel ikke mulighet til å påvirke avtalevilkårene i slike standardkontrakter, men Forbrukerombudet har myndighet til å gripe inn mot urimelige og uklare avtalevilkår etter markedsføringsloven § 22. Vår erfaring er at  avtalevilkår i delingsøkonomien, i likhet med flere andre digitale tjenester, ofte er skrevet og formidlet på en måte som gjør det vanskelig for forbrukerne å forstå innholdet. Dette kan for eksempel skyldes lange kontrakter med komplisert språk, eller at man må sette seg inn i flere ulike vilkårssett som må leses i sammenheng for å få oversikt over rettigheter og plikter etter avtalen. Dette gjør det utfordrende å være forbruker, fordi det kan være uklart hva som faktisk er avtalt. I tillegg er det en fare for at flere næringsdrivende ikke kjenner til alle forbrukervernreglene som gjelder, og som de er forpliktet til å følge.

Et praktisk viktig, beslektet spørsmål er hvilken rolle og ansvar plattformen har for tilbyders leveranse til forbruker – ansvar for riktig oppfyllelse. I utgangspunktet vil avtalen forbrukeren inngår med plattformen regulere hvilket ansvar plattformen har for dette. Det kan være tilfeller der plattformen har en så aktiv og dominerende rolle, at det uansett er naturlig å anse vedkommende som tilbyder av tjenesten. Som utvalget viser til er imidlertid spørsmålet om plattformens ansvar for tilbyders leveranse ikke avklart, men må vurderes konkret etter gjeldende regelverk. I denne forbindelse er det verdt å nevne at EU-domstolen i sak C‑149/15 har avsagt en dom som kan være av interesse for delingsøkonomien og implikasjonene av om tilbyder er profesjonell eller privatperson når plattformen ikke har gitt klare opplysninger om partsforholdet.

Som utvalget peker på, har store deler av forbrukervernregelverket sitt utspring i EU-retten, og er i stor grad harmonisert i EU/EØS. Det er vår erfaring at proaktivt arbeid med å anvende EU-regelverk på nye problemstillinger kan være toneangivende for praksis også i andre EU/EØS-land. Internasjonalt samarbeid mellom tilsynsmyndigheter er også viktig fordi mange plattformer er internasjonale, og tilsvarende problemstillinger gjør seg gjeldende på tvers av jurisdiksjoner.

Forbrukerombudet vil understreke betydningen av at vi fører tilsyn med plattformene og de næringsdrivende tilbyderne. På bakgrunn av lovgivningen vi viser til i dette høringssvaret kan hovedutfordringene med de utradisjonelle partskonstellasjonene etter vårt syn håndteres med gjeldende regelverk. Hvordan regelverket skal anvendes i praksis, vil måtte gås opp i samarbeid mellom Forbrukerombudet, bransjen selv og andre interessenter både i Norge og i utlandet.

Utvalget diskuterer forskjellige tillitsmekanismer som er tatt i bruk i delingsøkonomien, herunder brukeromtaler. Etter vårt syn er  frivillige tillitsmekanismer i seg selv ikke nok for  å sikre forbrukervernet. Det vil kunne være en betydelig forskjell mellom det som fremstår som kvaliteten til tjenesten utad og den faktiske kvaliteten til tjenesten som forbrukerne opplever.

Utvalget fremhever et viktig poeng på side 89, der det vises til at «kvaliteten på informasjonen som tilbys kan variere fra plattform til plattform, og det blir opp til tilbyderen og forbrukeren å vurdere kvaliteten. Mange av tillitsmekanismene som er nevnt, legger dermed i praksis ansvaret for å kvalitetssikre tilbudet til den enkelte plattform over på forbrukeren».

Det er derfor avgjørende at forbrukervernreglene følges, også for tjenester som benytter forskjellige tillitsmekanismer for å forbedre og markedsføre sin tjeneste. De nye formene for å tilby tjenester eller selge produkter konkurrerer i det samme markedet som tradisjonelle tjenester og produkter. Akkurat som ved tilbud av tradisjonelle tjenester og produkter er  forbrukervernlovgivningen nødvendig for å sikre at forbrukerne kan ta informerte beslutninger, i tillegg til at forbrukeren får de nødvendige rettighetene dersom det oppstår problemer i forbindelse med en transaksjon. Tillitsmekanismer som går lenger i å tilby forbrukerne beskyttelse og informasjon enn hva lovverket krever kan anses som positivt og et konkurransefortrinn,  men lovens krav må ligge i bunn for å sikre forbrukervernet.

Forbrukerombudets veiledning og tilsyn med systemer for brukeromtaler som utvalget refererer til er ett eksempel på at forbrukervernlovgivningen setter rammer for tillitsmekanismer. Dersom brukeromtaler gir et feilaktig inntrykk kan dette villede forbrukerne – og potensielt misbrukes av useriøse aktører. På samme måte kan for eksempel plattformspesifikke tvisteløsningsmekanismer gi tillit, men forbrukerne vil kunne ha behov for å få råd og veiledning gjennom en nøytral tvisteløsningsmekanisme dersom plattformen selv ikke bidrar til en tilfredsstillende løsning. Opplysninger om denne rettigheten vil da være viktige.

Utvalget har foreslått følgende tiltak:

• Styrket dialog om bransjestandard og beste praksis
• Informasjonsportal om rettigheter og plikter i delingsøkonomien
• Utvidet meklingstilbud på forbrukerområdet

Vi er enig med utvalget i at det er viktig at de ulike myndighetene legger til rette for god dialog med aktører innen delingsøkonomien for spre kunnskap om gjeldende regelverk. Utvikling av bransjestandarder og prinsipper for beste praksis som er forankret i bransjen kan være positivt både for å sikre eierskap og for å sikre at relevante spørsmål behandles. Dialog med myndighetene vil være sentralt for å sikre at eventuelle bransjestandarder er i henhold til lovgivningen.

Forbrukerombudet støtter forslaget om en informasjonsportal. En informasjonsportal vil kunne bidra og gjøre det enklere særlig for gründere eller små selskaper å komme i kontakt med relevant myndighet med sine spørsmål. Samtidig vil dialog mellom næringsdrivende og tilsynsmyndigheter bidra til å klargjøre spørsmål etter regelverket det skal informeres om på portalen. For at en slik informasjonsportal skal være nyttig for både plattformer, tilbydere og forbrukere, må de forskjellige myndighetene sørge for at informasjonen som legges ut om gjeldende regelverk er relevant og oppdatert. Det må også være mulig å ta direkte kontakt med relevant myndighet der informasjonen på portalen ikke dekker tvilstilfeller, eller ikke gir svar på enkelte spørsmål. Forslaget om en informasjonsportal om rettigheter og plikter i delingsøkonomien må for øvrig sees i sammenheng med forslaget om å styrke dialogen mellom myndigheter og delingsplattformer om utvikling av bransjestandarder og beste praksis, da de to tiltakene vil kunne styrkes av hverandre.

Det vil være naturlig at Forbrukerombudet tiltenkes en aktiv rolle i et slikt videre arbeid, både med  dialog med de næringsdrivende og utvikling av en informasjonsportal, da flere sentrale forbrukerspørsmål har sammenheng med reglene vi fører tilsyn etter.

Forbrukerombudet veileder allerede nå delingsøkonomiaktører om regelverket. Vi har blant annet vært i dialog med Uber, og vi har fått spørsmål om vårt regelverk fra en del mindre aktører. På https://www.forbrukertilsynet.no/delingsokonomi har vi samlet informasjon til næringsdrivende i delingsøkonomien om aktuelt regelverk. For eksempel vil våre veiledninger om brukeromtaler og markedsføring i sosiale medier være nyttig for mange delingsøkonomiaktører. I tillegg vil vår veiledning om prisopplysninger være aktuell for så å si alle tjenester innen delingsøkonomien. Våre standard salgsbetingelser for ehandel med tilhørende veiledning vil kunne danne rammer og inspirasjon for vilkårene til plattformer i delingsøkonomien.

Utvalget foreslår at meklingstilbudet skal utvides til å omfatte kjøp av tjenester mellom privatpersoner. Forbrukerombudet støtter dette forslaget. Imidlertid er det viktig å etterstrebe at ikke forbrukerproblemer først blir synlige og håndtert ved en eventuell tvist.

Vi vet av erfaring at det kan være forbrukere som ikke klager eller tar saken inn for en slik meglingsordning.  Tilsyn vil i større grad beskytte forbrukerkollektivet, i motsetning til løsning av sivile tvister som kun berører enkeltforbrukerne som har klaget. Gjennom tilsyn kan det avdekkes både aktuelle og potensielle forbrukerproblemer, og på den måten kan det rettes opp i problemer på et tidlig stadium – slik at sivile tvister i mindre grad oppstår.

Etter vårt syn må et utvidet meklingstilbud, som er positivt for forbrukerne som havner i en sivil vist, ikke gå på bekostning av tilsyn og håndheving som skal forhindre at slike problemer oppstår. Etter Forbrukerombudets syn bør det, for å sikre en bærekraftig og sunn utvikling av delingsøkonomien, vurderes å styrke tilsynene for å sikre at aktørene innen delingsøkonomien får god informasjon om gjeldende regelverk og at det kan gripes inn mot klare lovbrudd.

Forbrukerombudet ønsker tiltakene som er foreslått av utvalget på forbrukerfeltet velkommen, og mener at tiltakene kan bidra til å gjøre det enklere og tryggere å være forbruker innen delingsøkonomien. Samtidig vil tiltakene kunne bidra til å klargjøre rettstilstanden for de næringsdrivende. Som vi påpeker over, både kan og må Forbrukerombudet fortsatt ta en aktiv rolle i arbeidet med å sikre forbrukervernet i delingsøkonomien. Samtidig må vi erkjenne at omfattende dialog og tilsyn med aktørene er ressurskrevende, og må ses opp mot de andre oppgavene som Forbrukerombudet skal forvalte.

Som følge av Forbrukerombudets tilsyn med forbrukervernregler, vil det etter vårt syn være hensiktsmessig at vi har en aktiv rolle i arbeidet med en eventuell informasjonsportal, eller bidrar med informasjon og kompetanse inn mot en slik informasjonsportal.

Vi  diskuterer gjerne Forbrukerombudets nærmere rolle i et eventuelt arbeid med oppfølging av de tiltakene som utvalget foreslår.

Med vennlig hilsen
Elisabeth Lier Haugseth,
forbrukerombud