Forbrukerombudets merknader til forslag om strengere krav til nye utlån med pant i bolig

Forbrukerombudet har tidligere støttet både innføringen av Finanstilsynets retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for boliglån, og innstrammingene i disse som ble gjort i 2011. Ombudet stilte seg også bak Finanstilsynets forslag til forskriftsfesting av retningslinjene i 2015. Etter vårt syn er det viktig at forskriften videreføres, og vi gir vår støtte til de foreslåtte innstrammingene som fremkommer av Finanstilsynets brev til Finansdepartementet av 8. september 2016.

Også denne gangen har det i den offentlige debatt blitt pekt på at en ytterligere innstramming av kravene til forsvarlig utlånspraksis særlig vil ramme unge førstegangskjøpere. Videre er det flere som har gitt uttrykk for at de mener Finanstilsynets forslag ikke vil stanse den voldsomme prisøkningen i boligmarkedet. Som Finanstilsynet selv har pekt på, er imidlertid det primære målet med forskriftens bestemmelser å dempe husholdningenes kredittvekst, og dermed redusere risikoen i det finansielle systemet, risikoen hos den enkelte bank og risikoen hos den enkelte låntaker. Etter Forbrukerombudets vurdering må forskriften og Finanstilsynets foreslåtte innstramminger i denne, vurderes i lys av dette formålet.

Finanstilsynet peker på at husholdningenes gjeld fortsatt vokser vesentlig mer enn inntektene, og at husholdningenes gjeldsbelastning er på et historisk høyt nivå. Det vises også til at andelen husholdninger med særlig høy gjeldsbelastning har steget hvert år siden finanskrisen, og da særlig i de yngste aldersgruppene. Forbrukerombudet deler Finanstilsynets bekymring for gjeldsveksten i private husholdninger.

I vårt høringssvar i forbindelse med at kravene til forsvarlig utlån ble forskriftsfestet i 2015, uttalte Forbrukerombudet at:

«Det er […] viktig å ta høyde for at forbrukere som har boliglån med høy belåningsgrad vil være særlig eksponert for at belåningsgraden overstiger verdien av boligen ved et fall i boligprisene. Dette vil kunne medføre alvorlige konsekvenser for enkeltpersoner som havner i en situasjon der de blir nødt til å selge sin bolig på et tidspunkt når lånet overstiger boligens verdi. I tillegg til å miste all innskutt egenkapital vil disse sitte igjen med usikret gjeld. Veien tilbake til boligmarkedet for denne gruppen vil kunne bli både lang og hard. En slik utvikling vil også kunne ha meget uheldige samfunnsmessige konsekvenser.

Vi ga videre uttrykk for at Finanstilsynets forslag etter vårt syn ville kunne «bidra til å skjerme førstegangskjøpere med lite eller ingen oppspart egenkapital, og personer med svak og/eller usikker økonomi, fra å havne i alvorlige økonomiske problemer ved et fall i boligmarkedet». Vi anså det derfor viktig å innføre tiltak som kan bidra til å forebygge potensielle alvorlige økonomiske problemer for norske husholdninger i fremtiden. Etter Forbrukerombudets syn er det ikke noe som tilsier at tiltak for å dempe husholdningenes kredittvekst er mindre viktig i dag enn det var våren 2015. Tvert i mot. Vi er enig med Finanstilsynet i at dagens situasjon tilsier en innstramming i forskriftens bestemmelser for å sikre en mer restriktiv utlånspraksis for lån med pant i bolig.

Vi vil i det følgende knytte noen nærmere kommentarer til enkelte av de foreslåtte Innstrammingene i forskriften.

Regler om gjeldsgrad har ikke tidligere blitt foreslått som tiltak fra Finanstilsynet. Tilsynet peker på at gjeldsgrad er et svært grovt mål på betjeningsevne, men de mener likevel at et supplerende krav til gjeldsgrad vil gi en ekstra trygghet for at bankenes vurdering av betjeningsevne ikke strekkes for langt.

Forbrukerombudet antar den foreslåtte regelen om gjeldsgrad vil ha en effekt på husholdningenes gjeldsbelastning, jf. funnene fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse i fjor høst som viser at i ca. 5 prosent av lånesakene hadde lånekunden en samlet gjeld på mer enn 5 ganger brutto årsinntekt.

Som illustrert av Finanstilsynet er det særlig låntakere med høye inntekter som i dag består gjeldende krav til betjeningsevne med lån som overstiger 5 ganger brutto inntekt. Ved bortfall av inntekt for denne gruppen, slik mange det siste året har opplevd i Stavanger-regionen,  vil det kunne bli svært krevende å klare å betjene meget høye lån med arbeidsledighetstrygd eller sykepenger. Det er derfor viktig å sikre at heller ikke gjeldsgraden til høyinntektsgruppene blir for stor.

Videre er det etter vår vurdering viktig at bestemmelsen om gjeldsgrad omfatter kundens samlede gjeld, herunder også usikret forbruksgjeld, slik Finanstilsynet har foreslått. Det er viktig å sikre at innstramminger i utlånspraksisen for lån med pant i bolig ikke resulterer i et økt opptak av usikret forbruksgjeld. Vi kommer nærmere tilbake til dette nedenfor.

I følge Finanstilsynet er belåningsgrad det forskriftskravet som utgjør den største delen av avvikssakene. Samtidig peker Norges Bank på at kravet til belåningsgrad er det enkeltkravet i forskriften som har størst betydning. Finanstilsynet anser fjerning av den fleksibiliteten som ligger i dagnes forskrift, som det tiltaket som mest effektivt vil redusere risikoen for de antatt mest sårbare forbrukerne. Norges Bank er noe mer tilbakeholdne, men anbefaler likevel at fleksibilitetskvoten reduseres fra dagens nivå.

Forbrukerombudet ser begrunnelsen for å fjerne adgangen til å fravike forskriftens krav til betjeningsevne, belåningsgrad og avdragsbetaling, og vi støtter Finanstilsynets forslag til innstramming. Som nevnt innledningsvis i brevets punkt 1, er vi opptatt av at førstegangskjøpere med lite eller ingen oppspart egenkapital, og personer med svak og/eller usikker økonomi, skjermes fra å havne i alvorlige økonomiske problemer ved et fall i boligmarkedet. På bakgrunn av Finanstilsynets og Norges banks vurderinger som er gjentatt i avsnittet over, anser Forbrukerombudet det derfor uheldig dersom adgangen til å fravike forskriftens krav til betjeningsevne, belåningsgrad og avdragsbetaling videreføres uendret.

Forbrukerombudet anser det imidlertid svært viktig at kravene til forsvarlig utlånspraksis for lån med pant i bolig, ikke omgås ved at forbrukere tar opp usikret forbruksgjeld for å benytte som «egenkapital» ved boligkjøp. Som kjent har det den senere tid vært en kraftig økning i utlån av usikret kreditt. Forbrukerombudet har det siste året sett markedsføring av forbrukslån der det oppfordres til å benytte forbrukslånet som egenkapital ved boligkjøp. Selv om et forbrukslån ikke gis med pant i bolig, vil en praksis med å gi et usikret topplån etter vårt syn være en åpenbar omgåelse av reglene for forsvarlig utlånspraksis for boliglån. En slik praksis vil også stille forbrukerne økonomisk dårligere enn dersom boligen hadde blitt fullfinansiert med et boliglån. Forbrukerombudet mener derfor det er viktig at det slås ned på eventuelle forsøk på å omgå regelverket ved å tilby usikret toppfinansiering el.l.

Finanstilsynet anbefaler ikke at det foretas en geografisk differensiering av tiltakene, slik man har gjort i bl.a. Danmark. Det vises i denne sammenhengen til at det primære målet med forskriften ikke er å regulere boligmarkedet, men å påvirke husholdningenes låneopptak. Finanstilsynet peker også på at det vil være utfordrende å finne gode differensieringskriterier dersom man ønsker å innføre geografiske forskjeller.

Forbrukerombudet er enig med Finanstilsynet i at det er viktig å holde fast ved forskriftens primære mål. Vi ser videre at det kan bli vanskelig å finne gode kriterier for en regional differensiering av tiltak. Selv uten regional differensiering, antar vi forskriftens tiltak vil ha ulik virkning i de ulike boligmarkedene i Norge. I områder med moderat eller negativ vekst i boligprisene antar vi forbrukere som skal kjøpe bolig normalt vil ha behov for et lavere boliglån enn forbrukere som kjøper bolig i pressområdene.

Etter vårt syn kunne det imidlertid vært interessant å undersøke antatt effekt av en eventuell differensiering på bakgrunn av formålet med investeringen, slik man har innført blant annet i New Zealand. Medieoppslag kan tyde på at stadig flere forbrukere, også i de yngre aldersgruppene, kjøper bolig som investeringsobjekt for utleie, i tillegg til boligen de bor i selv. Ved en fremtidig renteoppgang og et mulig fall i boligprisene, risikerer forbrukere med flere belånte boliger å havne i en meget vanskelig økonomisk situasjon. For mange kan et slik scenario fremstå usannsynlig, dersom man ikke tidligere har opplevd kraftig renteoppgang. Forbrukerombudet antar at dette kan medføre at enkelte forbrukere tar opp både flere og større boliglån enn det som er forsvarlig.

Oppsummert gir Forbrukerombudet sin støtte til Finanstilsynets forslag til videreføring og innstramminger av forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig, herunder også til forslaget om å la forskriften gjelde inntil videre.

Med vennlig hilsen
Bente Øverli
fungerende forbrukerombud