Forbrukertilsynets høringsuttalelse – forslag til ny lov om opplysninger om bærekraft

Vi viser til høringsbrev fra Finansdepartementet av 30. oktober 2020, samt høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet om gjennomføring av EU-regelverk om bærekraftig finans.

Forbrukertilsynet fører tilsyn med at næringsdrivendes avtalevilkår og markedsføring som rettes til forbrukere ikke er i strid med markedsføringsloven. Som vi kommer tilbake til innebærer dette også et generelt tilsyn med at bærekraftspåstander i markedsføringen, uansett bransje, ikke er villedende. Vi fører også tilsyn med at næringsdrivende overholder forbrukervernregler i en rekke andre lover bl.a. finansavtaleloven.

Forordning 2019/2088 om offentliggjøring av bærekraftsinformasjon i finanssektoren (offentliggjøringsforordningen) og forordning 2020/852 (klassifiseringsforordningen) inneholder regler om opplysningskrav før avtaleinngåelse og regler om markedsføring av finansielle produkter, og berører dermed regelverket vi fører tilsyn med. Forutsatt at de to forordningene inntas i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett, ser vi derfor behov for dialog mellom Forbrukertilsynet og Finanstilsynet (og eventuelle andre berørte etater) for å klarlegge tilsynskompetanse når det kommer til markedsføringen av såkalte «grønne» finansprodukter.

Vi vil i det videre gi en kort redegjørelse for de delene av vårt regelverk som omfatter bruken av bærekraftspåstander i markedsføring av finansielle produkter, og vise til grenseflater mellom vårt regelverk og de to forordningene. Vi vil også kommentere høringsnotatets omtale av tilsyn med reglene, og forslag om nasjonale valg som det åpnes for i offentliggjøringsforordningen.

Regler om markedsføring i offentliggjøringsforordningen art. 13 – forholdet til markedsføringsloven

Uten at det berører strengere sektorregelverk, skal aktørene etter offentliggjøringsforordningen artikkel 13 sørge for at deres markedsføring ikke er i strid med opplysninger fremlagt i henhold til forordningen. I offentliggjøringsforordningen artikkel 13 åpnes det videre for at EUs finansmyndigheter kan foreslå utfyllende regler om markedsføring. Vi legger til grunn at slike utfyllende regler om markedsføring vil gjennomføres i forskrift, jf. forskriftshjemmel i lovforslagets § 2 andre ledd. Dersom dette er intensjonen, mener vi man burde presisere det uttrykkelig i bestemmelsen at forskriftshjemmelen også åpner for å gi utfyllende regler om markedsføring.

Utfyllende regler om markedsføring av såkalte «grønne» finansprodukter i offentliggjøringsforordningen vil utgjøre nye spesialregler i tillegg til de generelle reglene vi har i markedsføringsloven i dag. Vi ser behov for dialog med Finanstilsynet når slik særregulering av markedsføring på dette feltet utformes og eventuelt inntas i norsk rett.

Markedsføringsloven (mfl.) gir rammer for kontroll med markedsføring, handelspraksis og avtalevilkår i forbrukerforhold og stiller også opp krav til god forretningsskikk mellom næringsdrivende.¹ Reglene er bransjenøytrale, og flere av markedsføringslovens bestemmelser vil komme til anvendelse der finansielle produkter markedsføres mot forbrukere ved bruk av bærekraftspåstander som «grønn», «bærekraftig» og lignende. Dette gjelder særlig lovens dokumentasjonsprinsipp og forbudet mot villedende handelspraksis.

Alle påstander om faktiske forhold ved et produkt må kunne dokumenteres, jf. mfl § 3 andre ledd. Denne dokumentasjonsplikten må ses i sammenheng med lovens forbud mot urimelig og villedende markedsføring, jf. mfl. §§ 6-8. Påstander om miljømessige eller etiske forhold brukt i markedsføring som ikke tilstrekkelig kan dokumenteres vil anses som villedende og urimelige, og dermed være forbudt. Videre kan generelle bærekraftspåstander som «grønn» og «bærekraftig» brukt i markedsføring om varer og tjenester lett være villedende etter markedsføringsloven dersom det i markedsføringen ikke konkretiseres nærmere hva påstanden relaterer seg til. Vi viser til vår veiledning om bruken av bærekraftspåstander i markedsføring for en mer utførlig redegjørelse for regelverket og Forbrukertilsynets praksis, samt sanksjonsmuligheter ved brudd på bestemmelsene.² Vi viser også til redegjørelse for markedsføringsloven i Etikkinformasjonsutvalgets rapport «Åpenhet i leverandørkjeder» punkt 19.5.4.³ Forbrukertilsynet har til nå ikke vurdert bruken av bærekraftspåstander i markedsføring av finansielle produkter i konkrete saker.

Vi legger til grunn at markedsføring av finansielle produkter eller markedsføring fra næringsdrivende som eventuelt faller utenfor forordningens virkeområde fortsatt vil være omfattet av de generelle reglene i markedsføringsloven.

Opplysningskrav før avtaleinngåelse i offentliggjøringsforordningen

Når næringsdrivende gir opplysninger i tråd med opplysningspliktene i offentliggjøringsforordningen (som omtalt i høringsnotatet punkt 2.4), vil vi bemerke at dette på samme tid vil kunne omfattes av markedsføringslovens bestemmelser som er omtalt over. Her viser vi særlig til krav til offentligjøring av informasjon på foretaksnivå og produktnivå på nettsider, og opplysningskrav før avtaleinngåelse med sluttinvestorer som er forbrukere.

For å omfattes av markedsføringslovens regler må den næringsdrivendes aktivitet være rettet mot forbrukere⁴ og aktiviteten må være «handelspraksis» i lovens forstand.⁵ Vilkåret omfatter markedshandlinger både før, under og etter at en eventuell avtale er inngått. Det går en nedre grense blant annet mot kommersiell kommunikasjon rettet mot investorer, som for eksempel årsberetninger.⁶ Det må foretas en konkret vurdering av den aktuelle praksisen hvorvidt den utgjør «handelspraksis» i markedsføringslovens forstand.

Gjennom klassifiseringsforordningen gis det kriterier for å avgjøre i hvilken grad økonomisk aktivitet kan anses bærekraftig. Reglene har som formål å etablere en felles forståelse av hvilke aktiviteter og investeringer som kan regnes som bærekraftige. Finansielle produkter er komplekse produkter som den gjennomsnittlige forbruker må antas å ha begrenset kunnskap om. Systemer som sikrer sammenlignbar og troverdig informasjon vil slik vi ser det kunne bidra til å styrke forbrukernes mulighet til å ta bærekraftige og informerte valg blant finansielle produkter.

Videre skal nasjonale myndigheter etter forordningens artikkel 4 bruke disse kriteriene i forbindelse med ethvert offentlig tiltak, standarder og merkeordninger som setter krav til aktørene. Som vist til i høringsnotatet punkt 4.1 skal dette klassifiseringssystemet blant annet danne grunnlag for en europeisk standard for grønne obligasjoner og en felles europeisk merkeordning for grønne finansielle produkter rettet mot forbrukere. Vi gjør oppmerksom på at også bruken av merkeordninger vil kunne omfattes av markedsføringslovens regler, dersom de brukes i markedsføring overfor forbrukere til å fremheve bærekraftsmessige fordeler ved produktene, se Forbrukertilsynets veiledning om bruk av bærekraftspåstander i markedsføring punkt 5.

På samme måte som vist til for offentliggjøringsforordningen i punkt 3, vil også reglene i klassifiseringsforordningen utgjøre ny spesialregulering som kan være relevant for markedsføringen av finansielle produkter som faller innenfor forordningenes virkeområde.

Taksonomien skal angi kriterier for hvordan en økonomisk aktivitet kan anses som bærekraftig. Dette reiser også spørsmål om hvilken eventuell betydning taksonomien kan få for vurderingen av bærekraftspåstander etter markedsføringsloven, f.eks. dersom en bedrift bruker oppnåelse av bærekraftsmålene i taksonomien i markedsføringen av egen virksomhet eller egne produkter. Etter vårt syn vil dette bero på en konkret vurdering i den enkelte sak.

Vi viser til høringsnotatet punkt 7. For å oppnå forordningenes formål om beskyttelse av sluttinvestorene, herunder forbrukerne, og i et større perspektiv bidra til å fremme bærekraftige investeringer og grønn omstilling av samfunnet, vil vi understreke viktigheten av at det føres aktivt tilsyn med reglene. Dette vil også gjelde tilsyn med hvordan de finansielle produktene eventuelt bruker disse bærekraftpåstandene i sin markedsføring. Her vil det både være viktig å gi god veiledning til næringsdrivende og sluttinvestorer i forkant, og å sikre at aktørene som omfattes av regelverket opptrer i tråd med regelverket gjennom håndheving og sanksjonsbruk der dette er nødvendig.

I lys av grenseflatene vi har belyst over, ser vi at det kan bli behov for å etablere et samarbeid mellom Forbrukertilsynet, Finanstilsynet og eventuelle andre instanser som har regelverk som blir berørt av forslaget om lov om opplysninger om bærekraft, for å sikre at det er klarhet om forholdet mellom de ulike tilsynsmyndighetenes tilsynskompetanse. Vi viser her til at det allerede i dag er en samarbeidsavtale mellom Forbrukertilsynet og Finanstilsynet om tilsynsvirksomheten, og ser det som naturlig at samordning av tilsynsvirksomheten når det gjelder bruken av bærekraftspåstander i markedsføring av finansprodukter rettet mot forbrukere inngår her.

Vi viser til høringsnotatet punkt 3.3, og omtale av nasjonale valg i relasjon til virkeområdet til offentliggjøringsforordningen i artikkel 17.

Forbrukertilsynet viser til begrunnelsen i høringsnotatet, og støtter forslaget om å gjøre kravene i offentliggjøringsforordningen gjeldende for verdipapirforetak og forsikringsformidlere med færre enn tre ansatte. Hensyn til forbrukerbeskyttelse vil etter vårt syn tale for at forordningens krav til opplysninger også skal omfatte små foretak. Det vil kunne sikre at forbrukere kan ta informerte valg, uavhengig av størrelsen på foretaket som tilbyr produktene.

Når det gjelder markedsføring rettet mot forbrukere, så vil vi også peke på at dette vil være omfattet av markedsføringslovens generelle regler uansett størrelse på foretaket. Alle næringsdrivende har allerede i dag en forpliktelse om å ha dokumentasjon på påstander som brukes i markedsføringen når denne er rettet mot forbrukere, jf. mfl. § 3 annet ledd.

Markedsføringen må ikke være i strid med god forretningsskikk eller være usannferdig eller på annen måte villedende, jf. mfl. §§ 6 – 8. Vi viser til redegjørelse for markedsføringslovens regler over.

***

Vi stiller oss til disposisjon dersom det er ønskelig å diskutere vårt høringsinnspill ytterligere.

Med vennlig hilsen

Trond Rønningen direktør

¹ Markedsføringsloven gjennomfører EUs direktiv om urimelig handelspraksis (handelspraksisdirektivet, direktiv 2005/29/EF) i norsk rett.>

² Se www.forbrukertilsynet.no/content/2020/09/Veiledning-om-bruk-av-bk-påstander_versj2.pdf. Forbrukertilsynets veiledninger er ikke forskrifter, men gir uttrykk for hvordan Forbrukertilsynet vil håndheve regelverket på det aktuelle området.

³ Utredning fra Etikkinformasjonsutvalget «Åpenhet om leverandørkjeder – Forslag til lov om virksomheters åpenhet om leverandørkjeder, kunnskapsplikt og aktsomhetsvurderinger» – Høsten 2019. https://www.regjeringen.no/contentassets/6b4a42400f3341958e0b62d40f484371/195794-bfd-etikkrapport-web.pdf.

⁴ Forbrukerbegrepet er definert i markedsføringsloven § 5 bokstav a som en «fysisk person som ikke hovedsakelig handler som ledd i næringsvirksomhet». Definisjonen samsvarer med forbrukerbegrepet ellers i norsk lovgivning.

⁵ Jf. markedsføringsloven § 5 bokstav d «enhver handling, utelatelse, atferd eller framstilling, kommersiell kommunikasjon, herunder reklame og markedsføring, fra en næringsdrivendes side, som er direkte knyttet til å fremme salget av, selge eller levere en ytelse til forbrukerne»

⁶ Fortalen til handelspraksisdirektivet punkt 7.