Forbrukertilsynets innspill til forslag om ny pakkereiselov

Vi viser til familie- og kulturkomiteens behandling av forslag om ny pakkereiselov.

Forbrukertilsynet verner forbrukernes interesser gjennom å forebygge og stanse ulovlig markedsføring, urimelige vilkår i kontrakter og annen praksis som er i strid med markedsføringsloven. Vi fører også tilsyn med at næringsdrivende overholder angrerettloven, finansavtaleloven og forbrukervernregler i en rekke andre lover. For mer informasjon, se Forbrukertilsynet.no.

Det foreslås at Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med den nye loven. Vi ønsker med dette å benytte anledningen til å gi noen innspill til lovforslaget.

Pakkereisedirektivet og forslaget til ny lov inneholder flere forbedringer av gjeldende regelverk. Dette er positivt. Samtidig ser vi dessverre at forbrukervernet i noen tilfeller foreslås redusert uten at dette er nødvendig etter direktivet eller kan begrunnes godt på annen måte.

Artikkel 1 i direktivet angir at:

«Formålet med dette direktiv er å bidra til at det indre marked fungerer på en tilfredsstillende måte og å oppnå et høyt og så ensartet nivå for forbrukervern som mulig ved å foreta en tilnærming av visse aspekter av medlemsstatenes lover og forskrifter som gjelder avtaler mellom reisende og næringsdrivende om pakkereiser og sammensatte reisearrangementer».

For å få et ensartet marked legger direktivet føringer på medlemslandene i større grad enn det som er tilfellet med det nåværende direktivet. Norske forbrukere har allerede et høyt forbrukervern i dag. De justeringer som har vært foretatt på nasjonalt nivå i dagens lov har ført til et godt vern og bransjen har operert på gode vilkår.

Det nye lovforslaget vil derimot svekke norske pakkereisendes rettigheter i flere situasjoner som vi skal redegjøre for nedenfor. Det er etter vårt syn uheldig hvis implementeringen av et direktiv hvis formål er høyt forbrukervern, i realiteten svekker dette vernet på flere felt for norske reisende. Nasjonal valgfrihet bør brukes til å beholde dagens vern, ikke redusere dette. Slik vi ser det åpner direktivet kun for nasjonale valg der man mener at det er hensiktsmessig, og vi er derfor ikke enig i at man må vektlegge hensynet til et uensartet marked framfor hensynet til forbrukerne i disse spørsmålene. Valgene er allerede gjort i direktivet, og så lenge det er åpent for nasjonale løsninger vil det uansett bli ulikheter i resten av Europa. Det er ikke grunn til at Norge skal legge seg på den lavest mulige forbrukerbeskyttelsen etter direktivet.

Forbrukertilsynet vil peke på tre punkter i det nye forslaget hvor vi mener at norske pakkereisende får et dels dårligere vern enn det som er tilfellet i dag.

Dette gjelder følgende områder:

–           regler for erstatning ved forsinkede flyreiser – forholdet til transportrettslig lovgivning

–           reisegaranti for transportdelen av en pakkereise, såkalt seat-only

–           valgfritt gjennomføringsansvar for formidleren

I tillegg mener vi at det bør innføres angrerett ved kjøp av pakkereiser utenfor fast utsalgssted, typisk messer og salgsmøter.

Vi oppfordrer derfor om at komiteen revurderer forslagene fra Regjeringen i de ovennevnte spørsmålene.

Forslaget til ny pakkereiselov § 34 regulerer situasjonen når vilkårene for erstatning er oppfylt på flere rettslige grunnlag. Se Prop. 54 L (2017–2018) punkt 7.3.5.4 s. 64. Dette er særlig praktisk ved forsinkede eller kansellerte flygninger under pakkereisen, noe som dessverre er en meget praktisk problemstilling.

I Forbrukerrådets samlede statistikk over forbrukerklager i 2017 framgår det at 3534 av 4029 klager på kollektivtransport var klager på fly.[1] I samme rapport framgår det at klagene først og fremst gjelder krav om standarderstatning ved forsinkelse og kansellering, med forsinkelse som største klageårsak.[2]

Forordning 261/2004 om passasjerrettigheter [3] angir standardsatser for kompensasjon som passasjerene har krav på. Størrelsen på kompensasjonen avhenger av flygningens lengde og lengde på forsinkelsen.

Etter dagens pakkereiselov kan pakkereisende som opplever forsinkelser på flyreisen gå til pakkereisearrangøren for å kreve denne standardkompensasjonen. Arrangøren kan senere fritt kreve regress fra flyselskapet. Det er flyselskapet som er ansvarlig etter forordningen, men en naturlig fortolkning er at pakkereisearrangøren også svarer for sine kontraktshjelpere. Dette er lagt til grunn i norsk rett siden forordningen kom. Departementet legger til grunn at dette ikke kan videreføres etter det nye direktivet.

Dette er en uheldig konsekvens av implementeringen og slik vi ser det bør man være helt sikker på at dette er riktig før man gjennomfører forslaget slik det foreligger nå.

Det følger av direktivteksten i art 14.5 at «reisende skal ha rett til å framsette krav i henhold til dette direktiv samt i henhold til nevnte forordninger og internasjonale konvensjoner». Krav etter forordningen om passasjerrettigheter skal dermed ikke avskjæres, selv om flyreisen inngår i en pakkereise. Spørsmålet er om direktivet stenger for at arrangøren kan holdes ansvarlig for dette.

Forståelsen av direktivteksten har etter det vi forstår blitt diskutert på møter om implementeringen med EU-kommisjonen, og det er gitt uttalelser om tolkningen. Det avgjørende må likevel være direktivets ordlyd, og denne tilsier etter vårt syn at den reisende skal kunne gå på arrangøren også ved krav etter passasjerrettighetsforordningen.

Direktivteksten angir ikke direkte hvem som skal være ansvarlig for kravene framsatt av den reisende. Det er naturlig at disse framsettes til pakkereisearrangøren som er den reisendes kontraktspart. Forbrukeren har ingen avtale eller kontrakt med flyselskapet. Flyselskapet er kun en underleverandør av pakkereisearrangøren. Dette gjelder med mindre pakkereisearrangøren også er transportør, noe som etter vår vurdering sjelden vil være tilfellet. Charterselskapene er ofte organisert slik at de har egne selskap som står for flygningen og de vil derfor ikke regnes som transportør etter passasjerrettighetsforordningen.

Man unntar med dette en av de mest praktiske manglene fra pakkereisearrangørens ansvar og legger det over på forbrukeren å klage til pakkereisearrangørens underleverandør. Det er ikke en gang gitt at flyselskapet har representasjon i Norge. Det er også vanskelig å se en logisk begrunnelse for å unnta transporten fra erstatningsansvaret til pakkereisearrangøren, når det samme ikke gjelder de øvrige tjenestene av pakkereisen, for eksempel hotell  og øvrige turisttjenester.

Det som typisk skiller pakkereiser fra andre reisekonsepter er nettopp at pakkereisearrangøren tar ansvar for alle elementene av reisen. Er det forsinkelser på flyet eller mangler ved hotellet kan man holde reisearrangøren ansvarlig for dette. Dette er essensen i en pakkereise.

I direktivets art 14.4 kommer det fram at de begrensninger som følger av øvrige regelverk, for eksempel passasjerrettighetsforordningen, også skal gjelde for arrangøren. I forlengelsen av dette er det etter vår oppfatning naturlig at forbrukerne har mulighet til å pålegge arrangøren ansvaret etter den samme lovgivningen, men da med de begrensninger som gjelder i denne.

Systemet i direktivet må derfor etter vår vurdering forstås slik at forbrukeren kan velge om han eller hun vil ansvarliggjøre reisearrangøren eller transportøren for erstatning etter passasjerrettighetsforordningen, men at utbetalt erstatning fra en av partene fratrekkes slik at forbrukeren ikke får dobbel erstatning. Vi kan ikke se at fortalen avskjærer en slik forståelse.

En mulighet til å begrense arrangørens ansvar finnes også i direktiv 90/314/EØF art 5 nr 2 som utgjør grunnlaget for dagens pakkereiselov. I den nåværende loven la man til grunn at de transportrettslige reglene skulle gå foran, og at arrangøren var ansvarlig for erstatningen etter disse. Dette hindrer ikke forbrukeren i å gå direkte på transportøren, jf. Ot. Prp.nr. 35 (1994-1995) s. 48.

Verken pakkereisedirektivet eller passasjerrettighetsforordningen regulerer hvem av arrangøren eller transportøren som til syvende og sist skal bære det økonomiske ansvaret. Dette er spørsmål som er helt irrelevant for forbrukeren, og som må løses mellom de profesjonelle partene.

Pakkereisearrangørens helhetlige ansvar for de ulike reisetjenestene som utgjør pakkereisen er et svært viktig utgangspunkt for de reisende, både praktisk og økonomisk. Forslaget svekker dette prinsippet og dermed forbrukervernet for norske pakkereisende.

I tillegg er det to ulike klagenemnder som behandler klager på pakkereiser og klager på flyreiser. Dersom man i løpet av pakkereisen opplever en forsinket flygning, og problemer med hotell eller andre deler av reisen, risikerer man at saken skal klages inn til to ulike nemnder. Dette er upraktisk for forbrukerne og bidrar til å komplisere klageprosessen, noe som igjen kan hindre at man krever rettighetene sine. I tillegg vil det kunne medføre en ekstra belastning på nemndene.

Standardkompensasjonen etter passasjerrettighetsforordningen gis etter helt standariserte regler uavhengig av hva forsinkelsen eller kanselleringen medførte av økonomiske og praktiske konsekvenser for den enkelte reisende. For å sikre en enkel konfliktløsning har man utarbeidet regler som tar høyde for disse konsekvensene uten at forbrukerne trenger å sannsynliggjøre sine økonomiske tap. Bakgrunnen for dette er en erkjennelse av at forsinkelser i flytrafikken skjer relativt ofte og får store konsekvenser for de reisende.  Pakkereiseloven slik den er foreslått vil ikke kunne stille opp med dette ettersom den vil ha helt andre prinsipper for å vurdere krav om erstatning og en eventuell utmåling av denne.

Oppsummert mener vi derfor at pakkereisende får klart dårligere klagemuligheter ved flyforsinkelser og kanselleringer med dette forslaget. Direktivets ordlyd tilsier ikke at det er nødvendig å redusere forbrukervernet på denne måten.

Forbrukertilsynet oppfordrer komiteen til å vurdere å ta inn igjen bestemmelser om at pakkereisende kan kreve standardkompensasjon og erstatning ved forsinkelser og kansellering fra pakkereisearrangøren.
 

I dag er reisende som har kjøpt flyreise, bussreise eller båtreise av en pakkereisearrangør beskyttet mot arrangørens insolvens på lik linje med de som har kjøpt en pakkereise. Dette ble innført for å sikre at de som satt på samme fly som de pakkereisende skulle ha samme beskyttelse der arrangøren solgte ledige seter separat for å fylle opp allerede planlagte flygninger.

Dette reguleres ikke av det nye pakkereisedirektivet, men ordningen kan fritt videreføres slik den er i norsk rett i dag. Departementet har valgt å ikke videreføre dagens beskyttelse i lovforslaget. Se Prop. 54 L (2017-2018) s 86.

Departementet viser til at en norsk særregel vil bidra til økte priser og dermed en konkurranseulempe for norske tilbydere. Forbrukertilsynet er uenig i dette.

Circa 10% av flykapasiteten til pakkereisearrangørene selges i dag som seat-only. Fjernes garantiplikten vil dette bety at 100 000 norske reisende hvert år mister retten til konkursdekning og hjemtransport. Det å fjerne garantiplikten vil altså bety redusert forbrukervern for et betydelig antall reisende. Etter vårt syn kan dette bare begrunnes hvis byrden ved å stille garanti er av en viss størrelse og virkelig utgjør en konkurranseulempe av betydning. Dette er imidlertid ikke tilfelle fordi prisene på seat-only er såpass mye lavere enn pakkereiser, og summene det stilles garanti for er tilsvarende lavere. Et velbegrunnet estimat tilsier at den samlede garantistillelsen for seat-only i Norge neppe overstiger 300 000 kr. For bransjens konkurranseevne som helhet kan det vanskelig hevdes at dette skal ha noen betydning. For det enkelte selskap vil også den økonomiske belastningen være liten. Garantiplikt for seat-only passasjerer er altså billig forbrukerbeskyttelse som det vanskelig kan hevdes merkbart påvirker bransjens konkurranseevne på en negativ måte.

Den nåværende løsningen har bidratt til god beskyttelse for norske forbrukere. Etter vår oppfatning har forbrukerne fortsatt behov for et helhetlig og konsekvent vern på dette punktet. Departementet viser til tall fra Virke om at charterreiser har en nedgang i antall passasjerer. Det å nedjustere forbrukerbeskyttelsen på nivå med flyreiser vil imidlertid neppe føre til passasjervekst for charterselskapene.

Departementet skriver i forslaget at de er usikker på hvilken forventning forbrukerne har til dekning når de har kjøpt en enkel flybillett fra et charterselskap, og at en slik forventning uansett ikke er nok til å opprettholde en slik ordning. Etter Forbrukertilsynets syn vil de reisendes forventninger først komme til uttrykk når konkursene inntreffer. Vi frykter at det vil oppfattes som urimelig dersom seat-only passasjerer ikke får refundert forhåndsbetalte billetter, mens pakkereisende med samme selskap får pengene tilbake. Vi frykter også at det vil oppfattes som urimelig hvis flyet som skal sikre hjemtransport av konkursrammede passasjerer kun tar med pakkereisepassasjerene og lar dem med seat only billetter stå igjen på flyplassen.

Forbrukertilsynet oppfordrer komiteen til å vurdere å videreføre forslaget om insolvensbeskyttelse for «seat-only» må videreføres.

 

Departementet foreslår å ikke innføre angrerett for pakkereiser som kjøpes utenfor fast utsalgssted. Begrunnelsen bygger blant annet på at avbestillingsreglene i tilstrekkelig grad vil ivareta et behov for å komme seg ut av avtalen uten for høye kostander, og at man ved å innføre angrerett risikerer høyere priser fordi den næringssdrivende innkalkulerer risikoen for at den reisende benytter seg av angreretten.

Forbrukertilsynet vil særlig be komiteen se Prop. 54 L (2017–2018) punkt 6.2.4 s. 51 hvor departementet trekker fram høringssvarene fra Forbrukertilsynet (tidligere Forbrukerombudet), Forbrukerrådet og Norsk Reiselivsforum. Basert på dette må muligheten til å innføre angrerett benyttes.

Gjennom vårt tilsyn ser vi at pakkereiser som selges utenfor fast utsalgssted typisk skjer på salgsmøter eller lignende samlinger. Eldre synes å være en viktig målgruppe. Reisene kan framstilles som gratis, som en premie, eller med en lav inngangssum. Dette er virkemidler som gjør at et tilbud kan framstå svært forlokkende. Tilleggsutgifter eller andre mindre fordelaktige sider ved reisen kan lett stå i fare for å underkommuniseres dersom man hovedsakelig fokuserer på de fordelaktige sidene.

I en slik salgssituasjon har forbrukerne mindre mulighet til å sette seg inn i alle delene av tilbudet. Forbrukerne vi har vært i kontakt med oppfattet gjerne ikke hva de egentlig hadde takket ja til før de dro hjem og fikk satt seg ordentlig inn i avtalen som ble inngått. Angrerett på slike avtaler ville løst problemene som disse forbrukerne opplevde i etterkant av salgsmøtene.

Generelt ble angreretten innført nettopp for å være en sikkerhetsventil mot avtaler som blir inngått i situasjoner hvor man blir lett påvirket til å handle på impuls og har liten mulighet til søke mer informasjon eller sammenligne priser. Det er vår oppfatning at de samme hensynene gjør seg gjeldende ved salg av pakkereiser. Pakkereiser kjøpes gjerne etter nøye vurdering av tid, sted, avreisetidspunkt og ikke minst pris. Salg utenfor fast utsalgssted bidrar ofte til at alle de overveielsene man vanligvis ville gjort overskygges av håp om en god pris. Etter vår erfaring er dette helt vanlig forbrukeratferd, og dermed er angrerett i slike salgssituasjoner viktig.

Departementet legger i sin vurdering vekt på at avbestillingsreglene kan avhjelpe slike situasjoner fordi denne typen reiser som regel ikke kjøpes kort tid før avreise og dermed vil innebære et lite avbestillingsgebyr for den reisende.

Vi vil understreke at dette i stor grad er avhengig av at dagens situasjon hvor Virke og Forbrukertilsynet har forhandlet fram standardvilkår faktisk videreføres og fører til standardiserte gebyrer som utgjør et lite beløp opp mot to uker etter bestilling. Det blir stadig mer vanlig å inkludere ruteflygninger i pakkereisen, og muligheten for å avbestille denne med refusjon er ofte begrenset. Det er for tidlig å si noe om hvordan de konkrete vilkårene for avbestilling vil se ut etter at ny lov trer i kraft, og det er derfor ikke hensiktsmessig å legge avgjørende vekt på dette i vurderingen av hvorvidt angreretten skal innføres.

Videre skriver departementet at innføring av angrerett kan føre til høyere priser som tar hensyn til risikoen for at forbrukerne etter bestilling benytter seg av angreretten. For det første er denne virkningen etter vår vurdering meget usikker. Vi vil uansett påpeke at det kun er arrangører som selger reisene sine i slike settinger, hvor forbrukeren ofte kan ha behov for ekstra beskyttelse, som eventuelt må innkalkulere den risikoen de mener slik beskyttelse består i. Vi kan ikke se at dette er et urimelig utslag.

Her må det legges større vekt på de praktiske erfaringene man har med salgsmøter for pakkereiser. Disse tilsier at det er et behov for å innføre angrerett. Dette må veie tyngre enn en eventuelt risiko for økte priser for arrangører hvor nettopp dette behovet for beskyttelse gjør seg gjeldende.

Forbrukertilsynet oppfordrer komiteen til å ta inn en bestemmelse om angrerett for pakkereiser kjøpt utenfor fast utsalgssted.

Departementet har i lovforslaget frafalt valget om å innføre direktivets valgfrie gjennomføringsansvar for formidlere av pakkereiser.

Ved gjennomføring av det valgfrie formidleransvaret blir formidleren også ansvarlig for selve gjennomføringen av reisen, slik som tilfellet er etter dagens lov. Selve gjennomføringen av reisen er etter vår mening det viktigste aspektet ved kjøp av en feriereise.

Beskyttelsesnivået i Norge er allerede høyt på akkurat dette området, men dersom formidleransvaret ikke gjennomføres slik som foreslått, vil det på dette punktet innebære en svekkelse sammenlignet med dagens situasjon. Dette vil i så fall være uheldig.

Vi er enig i at det som utgangspunkt bør være arrangøren som er ansvarlig for riktig oppfyllelse av kontrakten, ettersom det i de fleste tilfeller er arrangøren som er forbrukerens kontraktspart. Selges derimot reisen gjennom en formidler vil det for forbrukeren kunne framstå som uklart hvem som er arrangør og dermed hvem som rettslig sett har ansvaret for riktig oppfyllelse.

Benytter man en formidler, vil forbrukeren i mange tilfeller ha mest kontakt med nettopp denne. Det er ofte formidleren som har markedsført reisen, stått for avtaleinngåelse og gjennomføring av betaling. Det vil slik være naturlig for forbrukeren å forholde seg til nettopp formidleren dersom det skulle oppstå problemer, og etter vår vurdering kan det vanskelig regnes som urimelig at formidleren har et ansvar for gjennomføringen av reisen. I mange tilfeller vil formidleren kunne søke regress fra arrangøren. Unntaket vil være tilfeller hvor arrangøren aktivt unndrar seg sitt ansvar eller har gått konkurs. I nettopp disse tilfellene vil muligheten til å gå på formidler kunne være en viktig forbrukerrettighet.

Vi viser for øvrig til departementets begrunnelse for dagens ordning i Ot. prp. nr. 35 (1994-1995) s. 25-26 og utredningens begrunnelse for formidlerens ansvar. Her framgår det at særlig uklarheten for forbrukeren kan avhjelpes ved at formidleransvaret gjennomføres. Pakkereiser er et produkt som tradisjonelt sett anses som enkelt og trygt. Vi anser det viktig å bevare nettopp dette særpreget i den nye loven, og etter vår oppfatning er bransjen tjent med dette.

Vi vil også påpeke at gjennomføring av formidleransvaret innebærer at formidleren må ta imot forespørsler om overdragelse av reisen og gi varsler om eventuelle endringer. I vårt tilsyn ser vi særlig at varsel om endringer kan medføre en del praktiske problemer for forbrukerne dersom det er uklare ansvarsforhold. Forbrukerne er derfor særlig tjent med at man kan forholde seg til formidleren hele veien, og at denne rent faktisk har et lovpålagt ansvar for å følge opp avtalen som er formidlet. Forbrukerne er ofte av den oppfatning at det er formidleren som er ansvarlig for å gi slike varsler, og det vil kunne oppleves urimelig å ikke kunne holde vedkommende ansvarlig for mangelfull oppfølging av avtalen de har formidlet.

Forbrukertilsynet oppfordrer komiteen til å vurdere å innføre det fullstendige formidleransvaret.

 

Forbrukertilsynet vil også benytte anledningen til å påpeke hvor viktig det er at man innfører krav om skriftlig bekreftelse ved uanmodet telefonsalg av pakkereiser. Se Prop. 54 L (2017–2018) s. 101.

Forbrukertilsynet fører tilsyn med markedsføringslovens regler om telefonsalg og har gjennom dette erfart at det ved telefonsalg er stor fare for at man ikke får med seg alt av relevante opplysninger som skal gis.

Det er derfor en fordel for begge parter at det derfor er krav om skriftlig bekreftelse i etterkant. Som forbruker er det en sikkerhetsventil som gjør at man kan forsikre seg om at man fikk med seg det viktigste som ble sagt i samtalen, og for den næringsdrivende kan det redusere risikoen for at forbrukeren vil ut av avtalen på grunn av misforståelse eller lignende.

Forbrukertilsynet oppfordrer komiteen til å opprettholde dette forslaget.

 

Med vennlig hilsen

Elisabeth Lier Haugseth

direktør

[1] https://fil.forbrukerradet.no/wp-content/uploads/2018/04/forbrukertrend-samlet-statistikk.pdf s 9 og 10.

[2] https://fil.forbrukerradet.no/wp-content/uploads/2018/04/forbrukertrend-samlet-statistikk.pdf s. 20. «Pakkereisenemnda (311 saker) mottar hovedsakelig klager som gjelder forsinkelser, hotellstandard og mangler». «Transport – fly (2714 saker) mottar først og fremst saker som gjelder krav om standarderstatning ved forsinkelse og kansellering, med forsinkelse som største klageårsak. Saksmengden har vært sterkt økende med en oppgang på 29 prosent (2111 saker i 2016)».

[3] http://www.lovdata.no/for/grafikk//pdf/32004r0261.pdf